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Responsabilité du gouvernement en Chine

Publié le:2012-08-23 | Augmenter la taille du texte | Réduire la taille du texte

Par:Zhao Chao | Source:

Depuis la mise en place de la politique de réforme et d’ouverture, la Chine a commencé à engager la réforme de la gouvernance, qui implique les orientations principales suivantes : de l’unification au pluralisme, de la centralisation à la décentralisation, du gouvernement de contrôle à celui de service, de la démocratie interne à la démocratie sociale. En 30 ans, un modèle de gouvernance se configure en Chine. Il s’agit des objectifs suivants : démocratie, droit d’Etat, égalité, responsabilité, transparence, incorruption, efficacité et harmonie. Parmi les facteurs mentionnés, je voudrais vous parler ici de la responsabilité, qui m’intéresse le plus et qui fait objet de ma recherche personnelle.

Depuis 30 ans, la Chine faisait beaucoup d’effort pour compléter ou modifier le contenu de la responsabilité gouvernementale, renforcer la conscience et la compétence d’assumer la responsabilité, et perfectionner le système de contrôle. L’amélioration institutionnelle et la démarche pratique font tous preuve d’un progrès évident sur ce plan. Notamment, la lutte contre SRAS en 2003 est censée ouvrir la nouvelle époque pour développer intégralement le système de la responsabilité du gouvernement. D’une part, une série de lois et de règlements ont été élaborés pour préciser les responsabilités qui doivent être assumées par le gouvernement et ses membres. D’autre part, de plus en plus de hauts foncionnaires ont été santionnés à cause de leur mauvais comportement.

Dans cet article, nous envisagerons d’abord les nuances de compréhension sur le concept de la responsabilité du gouvernement, en introduisant la théorie occidentale sur ce sujet. Ensuite, nous traiterons des caractéristiques des mécanismes à partir des trois catégories de la responsabilité. Enfin, nous essayerons de révéler les problèmes principaux que l’amélioration du gouvernement responsable a connu et les défis que le gouvernement doit relever à l’avenir.

En bref, ce que j’ai envie de découvrir via ma recherche, ce sont les réponses aux quesions suivantes : Quelle est l’évolution de la responsabilité du gouvernement en Chine ? Quels mécanismes existent-ils dans ce pays pour assurer le fonctionnement du système de la responsabilité gouvernementale ? Dans quelle mesure les mécanismes pourraient agir sur le gouvernement ?

 

1. Concept de la responsabilité du gouvernement aux yeux des Occidentaux et des Chinois

La théorie de la responsabilité du gouvernement a été introduit en Chine initialement dans les années 1990s et systématiquement après 2003, alors que les pratiques spontanées sur ce plan ont été faites depuis toujours sous l’influence des pensées morales traditionnelles. Ainsi, il existe des nuances de compréhension sur le concept entre les Occidentaux et les Chinois. La clarification des nuances du concept nous aidera à découvrir les caractéristiques du gouvernement responsable chinois.

1.1 Définition de la responsabilité dans la perspective de la science politique

Qu’est-ce que le terme « responsabilité », soit « accountability » en anglais ? En science politique, il s’agit de la reconnaissance et la prise des responsabilités spécifiques à un rôle par un acteur et l’existence des sanctions pour échouer aux responsabilités.

Selon l’Encyclopédie internationale de science politique (International Encyclopedia of Political Science), la responsabilité gouvernementale signifie la capacité des citoyens, acteurs sociaux et d’autres acteurs d’Etat pour tenir les fonctionnaires et agents gouvernementaux responsables de leurs actions dans la mesure de leurs fonctions officielles.

Compte tenu de la définition de la responsabilité gouvernementale, nous pouvons remarquer trois composants principaux. Premièrement, la reconnaissance de la responsabilité. Le gouvernement ou le membre gouvernemental reconnaît ses responsabilités et son rôle. Deuxièmement, le contrôle du comportement. Les contrôleurs possèdent les informations sur le comportement du gouvernement et de ses membres. Troisièmement, la mise en application du bon comportement. Il s’agit principalement des insitutions destinées à punir le mauvais comportement, qui impliquent essentiellement deux sortes de méchanismes insitutionnels (Lily Tsai, International Encyclopedia of Political Science, 2008). L’une concerne les mécanismes démocratiques de responsabilité, tels que les insitution sur l’audition publique, l’élection et la litigation administrative ; l’autre concerne les mécanismes bureaucratiques de responsabilité, tels que les organes d’audit et l’estimation sur la performance du gouvernement et de ses membres.

Sur la base de ces compréhensions de la définition, nous pourrions essayer de traiter le cas chinois et trouver des mécanismes favorables à la responsablité gouvernementale dans le cadre de la définition.

1.2 Retour bref sur l’évolution du système de la responsabilité gouvernementale en Chine

Au temps ancien, la Chine a déjà eu un système de récompenses et de sanctions à l’égard des mandarins, ce qui pourrait être considéré comme embryon de la responsabilité du gouvernement en un sens. Mais cela implique la recherche au mandarin incombant de sa responsabilité sur la base de l’idéologie traditionnelle et la moralité de « fidélité à l’empereur ». Donc, c’est très différent de la responsabilité gouvernementale d’ajourd’hui, mais ce facteur idéologique influence plus ou moins même la vie politique d’aujourd’hui.

Après la fondation de la République populaire, la constitution de 1954 a stipulé que les membres de l’Assemblée populaire de Chine ont le droit de questionner le Conseil d’Etat et ses ministères, et que les organes quesionnés sont obligés de donner la réponse.

Depuis la mise en oeuvre de la politique de réforme et d’ouverture en 1978, la responsabilité a été énorément soulignée. On peut voir quelques exemples des officiels tenus responsables à ce moment-là, mais il n’est pas encore institutionnalisé de tenir les officiels responsables de leurs actions.

Cependant, la réaction du gouvernement chinois au SRAS en 2003 a largement favorisé l’institutionnalisation de la responsabilité du gouvernement. Plus d’un mille d’officiels sont sanctionnés puisqu’il ont failli à leurs fonctions pour éviter ou contrôler la propagation de l’épidémie. Dès lors, les citoyens, les médias et les acteurs sociaux (société civile) se sont mis à jouer un rôle de plus en plus important en tenant les membres du gouvernement responsables. Notamment en 2008, de nombreux officiels sont tenus responsables à cause d’un nombre de grands accidents. Les gouvernements au différents échelons, central et local, ont tous renforcé la responsabilité en cas de l’accident urgent.

Le changement des chiffres peut nous montrer le phénomène d’une manière concrète. Dans les années 1990s, il y avait peu d’accidents qui ont causés le remplacement des officiels, et le nombre des officiels sanctionnés est assez modeste. En 2009, 7036 officiels aux différents niveaux ont été sanctionnés. Nous pouvons remarquer que les grands accidents meurtriers causés par des négligences en matière de sécurité, tels que l’explosion des puits de mine, l’incendie et l’insécurité alimentaire, sont souvent l’amorce de la punition des officiels. L’accroissement du nombre des membres gouvernementaux révoqués et sanctionnés pourrait refléter le renforcement de la punition du mauvais comportement dans une certaine mesure.

En passant en revue l’évolution de la responsabilité du gouvernement, nous pouvons remarquer quelques caractéristiques, avec lesquelles nous pouvons voir derrière le phénomène le fonctionnement de certains mécanismes qui garantissent la resposabilité assumée par le gouvernement et ses membres.

 

2. Caractéristiques de la responsabilité gouvernementale en Chine

A partir des sujets de la responsabilités, parties qui prennent l’initiative de tenir les membres du gouvernement responsables, nous pourrions distinguer trois catégories de la responsabilité : officielle, horizontale et verticale. J’essayerai d’approfondir ma recherche dans le cadre de la définition mentionnée ci-dessus qui est relativement admise généralement pour mesurer la performance des mécanismes.

2.1 Responsabilité officielle

La responsabilité officielle ici signifie que le supérieur contrôle le comportement du subordonné au sein du gouvernement. Cela s’applique aussi au rapport entre le central et les locaux. En poursuivant la tradition idéologique, elle était la prmière forme de responsabilité qui s’est développé en Chine. Même aujourd’hui, avec l’émergence et le développement des autres formes de responsabilité, la responsabilité officielle joue toujours un rôle dominant. Outre l’influence de la tradition mentionnée ci-dessus, la centralisation est un autre facteur très important à l’égard du rôle de la responabilité officielle.

Pour garantir le bon fonctionnement de cette responsabilité, nous pouvons voir des mécanismes de contrôle à l’intérieur du gouvernement. La mise en place des critères pour promouvoir les cadres fait parti de ces mécanismes. L’évolution des critères sur l’estimation des cadres nous montre l’orientation du bon comportement encouragé.

A la fin des années 1970s, soit le début de la mise en oeuvre de la politique de réforme et d’ouverture, la fidélité politique et la compétence du travail sont deux critères les plus importants pour estimer les cadres. Au milieu des années 1980s, on attache plus d’importance à la performance du travail qu’à la fidélité politique. Les critères concrètes et mesurable ont donc remplacé ceux de l’évaluation basée sur l’attitude politique subjective. A la fin des années 1980s, l’évaluation sur la performance du travail a été concrétisée par des indicateurs suivants : valeur globale de la production industrielle, volume de l’investissement sur l’infrastructure, taux de croissance démographique, taux d’accomplissement de l’éduction obligatoire, etc. Ainsi, l’évaluation des cadres est dès lors devenue standardisée et systématisée. Dans les années 1990s, avec l’importance du développement économique, le PIB s’est trouvé dans une place centrale pour les critères de la promotion des cadres. En 2004 a été lancée une nouvelle réforme sur l’évaluation des cadres, qui accentuait l’opinion publique pour estimer les cadres. En 2009, le nouveau règlement prononcé par les autorités centrales a précisé davantage l’importance de l’estimation populaire.

Ce parcours de la réforme des critères sur l’évaluation des cadres peux nous montrer l’orientation dirigée de la mise en application du bon comportement. En principe, avec une série des réformes, l’opinion publique a de plus en plus d’influence sur le gouvernement et ses membres, ce qui les presse de prendre leurs responsabilités.

2.2 Responsabilité horizontale

Nous parlons de la responsabilité horizontale pour indiquer ici les organes de surveillance à l’intérieur du système de la bureaucratie de l’Etat, horizontaux au gouvernement, par exemple, le bureau d’audit, les organes juridiques, la législature, le parquet, etc. Cela concerne en effet le mécanisme bureaucratique de la responsabilité. Cette forme de responsabilité est apparue après la fondation de la République populaire de Chine, et son rôle s’est renforcé notamment pendant les dernières années.

Nous citons l’exemple de la législature chinoise. D’un côté, elle est qualifiée pour contrôler le comportement du gouvernment et de ses membres ; d’autre côté, elle est capable de le faire avec des moyens efficaces. Selon la constitution, les assemblées populaires ont le pouvoir de questionnement, d’enquête et de révocation, et elles peuvent prendre l’initiative pour le vote de confiance et la motion de censure. En pratique, nous pouvons observer que le nombre des quesions posées par les députés des assemblées populaires aux différents échelons a connu une croissance régulière. Lors de la session de l’Assemblée populaire nationale au début de cette année, le Président de l’Assemblée a particulièrement mis l’accent sur l’amélioration du mécanisme d’interpeller le gouvernement et ses membres.

Les pratiques de la législature locale sont plus actives que celles à l’échelon central sur ce plan. La législature de la province du Guangdong a fait des expériences même créatives, qui a suscité des répercussions dans tout le pays. En 1994, le Comité permanent de l’assemblée populaire de la province du Guangdong a adopté un règlement sur l’inscription de la propriété immobilière urbaine, mais le Département des terres et des ressources a publié deux circulaires aux organes subordonnés pour ne pas bien respecter la date d’application du règlement. Donc, 21 représentants à l’Assemblée populaire provinciale a interpellé le Département lors de la session du Comité permanent. Ensuite, le Département des terres et des ressources a annulé les deux circulaires, et il a assuré qu’il exécuterait fermement le règlement adopté par l’Assemblée populaire provinciale. C’est le premier cas d’interpellation du Comité permanent à l’échelon provinciale en Chine. En 2000, 28 représentants de l’Assemblée populaire provinciale a posé une interpellation au Bureau provincial de la protection environnementale. En obtenant la réponse orale du Bureau à l’interpellation, les représentants ont voté. Voici le résultat du vote : 5 représentants sont « satisfaits » de la réponse et 23 « insatisfaits ». La réponse n’a pas été acceptée, et les représentants ont donc demandé de révoquer le vice-directeur du Bureau de la protection environnementale. Enfin, le directeur du Bureau a été transféré, et le vice-directeur a été révoqué. En effet, cet événement a fait désormais suivre de près le rôle de l’interpellation au peuple.

Outre la modification ou l’annulation des décrets, arrêtés et circulaires et la révocation des officiels, nous pouvons voir également de nombreux d’exemples sur le rejet du rapport gouvernemental à l’échelon de commune et la censure du président du bourg. La surveillance exercée par les organes bureaucratique hors ceux du gouvernement est nécessaire. Elle sert d’un des éléments importants pour faire émerger la conscience de devoirs et obligations au sein des membres du gouvernment. Il s’agit plutôt des mécanismes bureaucratiques de responsabilité dans le cadre de la définition. En général, les sujets poussant la responsabilité horizontale peuvent fournir des moyens plutôt pour punir le comportement des acteurs gouvernementaux que pour le recompenser.

2.3 Responsabilité verticale

Pour la responsabilité verticale, les acteurs civils et sociaux, tels que les citoyens, la société civile et les médias, cherchent à faire prendre aux membres du gouvernement leurs responsabilités (Guillermo O’Donnell : Delegative Democracy, 1994). En effet, il s’agit de la forme la plus directe pour révéler la théorie du modèle « principal – agent » de la responsabilité. Ce modéle montre un rapport avec lequel le « principal » sélectionne un « agent » pour choisir les actions qui profitent aux intérêts du principal (Terry Moe : The New Economics of Organization, 1984). Parallèlement, dans un rapport similaire, les acteurs civils et sociaux confient leurs affaires aux membres du gouvernement, et les derniers sont donc obligés d’être responsables devant les premiers.

La responsabilité verticale s’est bien développé notamment au cours d’une vingtaine d’années en Chine. Avec le développement de la technique informatique, l’Internet fournit un canal efficace aux citoyens et aux médias pour émettre leurs opinions sur la performance des officiels gouvernementaux en face des évènements remarqués. Sous la forte pression sociale, de nombreux officiels qui avaient appliqué le mauvais comportement ont été punis, et de nombreuses décisions administratives ont été annulées ou changées. Pour cette forme de responsabilité, les citoyens et les acteurs sociaux sont sans aucun doute les premiers rôles en surveillant le gouvernement et ses membres.

Un facteur indispensable qui pourrait manifester le fonctionnement du mécanisme de la responsabilité verticale, c’est la qualité de l’élection à l’échelon bas. Nous remarquons que l’élection est une bonne incarnation du modèle « principal – agent ». En Chine, il existe quatre niveaux des divisions administratifs de haut à bas: province, préfecture (municipalité), district (arrondissement), canton (bourg). Après le canton, nous avons encore le village, qui ne fait pas partie de la division administratif, mais la division géographique. La réforme sur l’élection de base a été lancée depuis les années 1980s. A l’échelon du village, les cadres des villages ont été indiqués par le supérieur auparavant, alors que l’autonomie des habitants de village sont mise en application actuellement. Les paysans vote directement leurs comités de village qui représentent tous les villageois pour gérer les affaires et prendre les décisions importantes au sein du village. Ce modèle de fonctionnement ressemble à celui d’une entreprise. Les citoyens à cet échelon pratiquent l’élection directe pour la formation des comités de village, ce qui est censé l’autonomie des habitants de village. Pour ce niveau, les citoyens dans de nombreux villages sont capables de voter librement les comité. Avec l’élaboration de la « loi sur l’organisation villageoise » en 1998, cette forme de l’élection est régularisée. Des villages ont introduit progressivement des éléments compétitifs électoraux, tels que le nombre augmenté des candidats du cadre de village, la proposition des candidats d’une façon relativement plus libre, la diversité de l’identité des candidats, etc. En période 2005-2007, les élections de comité a été organisé par plus de 620 milles villages, dans lesquels le taux de participation a atteint 90.7%. De nombreux villages de 16 provinces (31 provinces au total) ont mis en pratique une forme plus libre : aucun candidat a été proposé avant l’élection. Autrement dit, tout le monde peut s’inscrire aux candidats et prononcer un discours électoral librement. Par exemple, dans la province du Zhejiang, 46% des villages ont pris cette mesure lors des élections du comité de village en 2005.

L’élection caractérisée par les éléments compétitifs donne aux citoyens plus de liberté pour choisir leurs cadres des communes qu’aupravant. Cela est certainement un grand progrès pour améliorer le mécanisme de contrôle du comportement des officiels. Avec les élections compétitives, les citoyens sont capables de confier leurs affaires aux cadres qui savent bien prendre leurs responsabilités.

 

Conclusion

Le régime politique chinois est certes différent de celui des pays occidentaux, mais il existe effectivement certains mécanismes qui peuvent garantir que le gouvernement et ses officiels assument leurs responsabilités. Dans les mécanismes, les acteurs hors le gouvernement jouent un rôle de plus en plus considérable.

Bien que la Chine fasse plus d’éfforts pour s’orienter ver le renforcement de la responsabilité gouvernementale qu’auparavant, il nous reste quand même de nombreux problèmes à résoudre. Les médias chinois profite souvenet du terme « tempête des santions » pour décrire le fait que de nombreux officiels sont tenus responsables de leur mauvaise performance en face de grands accidents et de catastrophes naturelles. Mais, la punition des officiels responsables n’est qu’un moyen de presser les officiels d’accomplir leurs devoirs et obligations. Elle n’est pas l’objet final. Nous pouvons parfois voir que certains officiels révoqués ont repris dans leurs postes ou été nommés à d’autres postes après la « tempête ». Bien évidemment, la punition apparente n’amenera pas le vrai contrôle du comportement. En fait, il nous faut l’amélioration des mécanismes et la diversité des instruments de la responsabilité gouvernementale, celles qui peuvent non seulement institutionnaliser les récompenses et les santions du comportement accompli, mais aussi renforcer la conscience de responsabilité et prévenir le mauvais comportement éventuel. Ainsi, les acteurs ont besoin de canaux divers pour exercer la supervision du comportement gouvernemental.

Le système de la responsabilité peut avoir de grands effets à d’autres domaines, politique, économique et social. Notamment, le gouvernement responsable se sert d’une pierre angulaire de la bonne gouvernance, qui conduira à la bonne livraison du service public. Fournir le bon service public à la masse populaire et élever le niveau de la vie du peuple, c’est bien l’une des missions essentielles du pays socialiste. Evidemment, c’est l’orientation dans laquelle la Chine devrait faire plus d’efforts.