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Dix questions relatives à la réforme économique qu’il faut aujourd’hui étudier en profondeur

Publié le:2014-08-25 | Augmenter la taille du texte | Réduire la taille du texte

Par:Zhang Zhuoyuan | Source:Études sur le socialisme aux couleurs chinoises, mars 2014

  La Décision du comité central sur plusieurs questions importantes relatives à l’approfondissement des réformes (ci-après la « Décision »), prise lors du troisième plénum de XVIIIe congrès du PCC, contient de nombreuses idées, explications et mesures nouvelles. Elle a clarifié l’orientation que devront prendre, durant la nouvelle période dans laquelle est entrée la Chine, sa réforme et son développement. Face à cette nouvelle situation et aux tâches nouvelles qu’elle impose, il devient urgent d’étudier en profondeur une série de questions. Dans cet article, nous allons nous occuper de dix questions importantes qui se posent dans le domaine économique à la suite des réformes en cours.

  1.  La portée du rôle déterminant du marché dans l’allocation des ressources

  L’idée selon laquelle le marché doit désormais jouer un rôle dit « déterminant » dans l’allocation des ressources est la grande nouveauté de la Décision. Jusqu’alors, les théoriciens de l’économie n’avaient jamais parlé du marché et de son rôle en ces termes. Cela prouve que la Décision a pris une position d’avant-garde dans le débat sur la réforme chinoise, position qu’il nous faut considérer avec le plus grand soin en nous efforçant de la comprendre en profondeur. La question qu’il importe ici d’étudier est celle de savoir comment définir de manière scientifique les limites dans lesquelles le marché devra désormais jouer son nouveau rôle. Selon nous, celui-ci ne devrait pas s’étendre au-delà de l’économie. Si nous l’excluons de domaines tels que la culture et la société, c’est parce que le marché ne saurait jouer un rôle déterminant là où les services publics ont encore un rôle prépondérant à jouer, que ce soit l’éducation obligatoire, les services culturels, les soins médicaux élémentaires, les assurances vieillesse de base, la construction de logements sociaux, etc. C’est pourquoi la Décision stipule clairement que « la réforme du système économique sera approfondie en prenant pour axe le rôle déterminant du marché dans l’allocation des ressources ». En outre, il est des domaines de l’économie où le marché ne saurait décider de tout : songeons par exemple à la sécurité nationale et aux autres secteurs où l’État jouit d’un monopole naturel. Bien sûr, ces secteurs sont plutôt marginaux, et partout ailleurs on concédera volontiers au marché un rôle déterminant dans l’allocation des ressources. Voilà une question qui mérite qu’on l’étudie plus à fond.

  2. La redéfinition des fonctions des administrations centrale et locale avec un marché jouant le rôle d’acteur déterminant

  La Décision a substitué à la formule ancienne du « rôle de base » du marché dans l’allocation des ressources celle de son « rôle déterminant ». Ce changement de vocabulaire souligne l’importance croissante accordée au rôle du marché dans la répartition des ressources, la volonté de mettre en avant le marché dans la réforme chinoise, ainsi que de réduire l’influence disproportionnée de l’État dans ce domaine, ses contrôles et interventions excessives au niveau des entreprises. En même temps, il s’agit de pointer du doigt les insuffisances de ce même État quand il s’agit de surveiller le marché, ce qui aboutit à des distorsions de la concurrence ; ses lacunes criantes dans les services publics et le gouvernement de la société au grand dam des citoyens ; sa lenteur à mettre fin aux formes de monopole que s’arroge l’Administration, ainsi qu’à certaines politiques franchement discriminatoires qui entravent l’essor de l’économie non publique. Tout cela demande un redéploiement des fonctions étatiques, de sorte que l’État se retire des domaines où il n’a rien à faire pour s’investir davantage là où l’on a besoin de lui et où il n’a pas encore rempli son rôle de manière satisfaisante. Comme le stipule la Décision, il s’agit de « renforcer les missions et les capacités du pouvoir central au niveau macro-économique, renforcer les missions des autorités locales dans le domaine des services publics, de la surveillance du marché, du gouvernement de la société et de la protection de l’environnement ».  Il est évident que si l’on veut accorder un rôle déterminant au marché dans l’allocation des ressources, il faudra passer par une réforme de l’État, de manière à bien délimiter les sphères d’activité de ces deux acteurs. L’État doit se retirer progressivement de l’économie et réduire fortement son action dans la répartition des ressources, réduire le plus possible ses interventions au niveau micro-économique, supprimer les contrôles là où les mécanismes d’ajustement du marché fonctionnent efficacement et rendre plus efficaces et plus rationnels les contrôles là où ceux-ci restent nécessaires. Il doit renforcer ses services et cesser d’être un État tout-puissant pour devenir un État limité, au service de la société et respectueux de la loi. Ces dernières années, en ce qui concerne les procédures d’approbation, de très gros progrès ont déjà été réalisés. D’après le rapport d’activité du gouvernement présenté en mars 2014 par le premier ministre Li Keqiang, 416 procédures d’approbation ont été soit supprimées, soit confiées à des administrations locales en 2013, en attendant que plus de 200 autres le soient aussi cette année. Pour l’instant, il reste encore beaucoup à faire dans la réforme des administrations locales, où l’on continue d’observer trop d’interventions dans l’allocation des ressources et la vie des entreprises, sans parler de celles qui sont tributaires de la vente de terrains, de celles qui empruntent sans se soucier de savoir comment elles rembourseront leurs créanciers ou qui accumulent allégrement les déficits. Comment changer les choses dans ce domaine, sur quoi mettre l’accent, voilà des questions qui méritent que l’on s’y arrête sérieusement. Il est certain que toute réforme nuira aux intérêts de certains mandarins et que le groupe de direction chargé de l’approfondissement général des réformes devra faire preuve de beaucoup de fermeté et d’énergie pour que les choses bougent enfin. Enfin, il faut faire le bilan de tout ce qui a été fait, chercher ce qui fonctionne et généraliser les mesures qui ont fait leurs preuves.

  3. Le développement de l’économie mixte

  La Décision affirme que l’économie mixte constitue « une forme importante du système économique de base », déclaration qui constitue aussi en soi une des grandes nouveautés du document. Grâce à trente années de politique de réforme et d’ouverture, la Chine possède aujourd’hui une économie d’État, une économie collective et une économie privée non publique. Ces trois systèmes ont connu une croissance vertigineuse. Quant à l’épargne des particuliers, elle a elle aussi connu une augmentation énorme : en août 2013, on estimait le montant de l’épargne en Chine à 43 trillions de yuan, dont 27 trillions de dépôts à terme. Compte tenu de la situation, le développement de l’économie mixte ne peut que favoriser la diversification des fonctions de l’économie d’État et l’augmentation de la valeur de ses avoirs, et renforcer sa compétitivité. Vis-à-vis des autres économies, la mesure devrait favoriser les complémentarités fructueuses et leurs interactions vertueuses, conduisant à leur essor commun. En réalité, l’économie mixte est une forme supérieure de l’économie basée sur l’actionnariat. Il est à noter que cette dernière n’est pas nécessairement synonyme d’économie mixte puisque dans les pays occidentaux le capital d’une société est généralement constitué d’un mélange d’apports privés. Il ne fait aucun doute, en revanche, que l’économie mixte participe de l’actionnariat. Le développement de l’économie mixte a clarifié la direction dans laquelle doit s’engager la prochaine phase des réformes dans le monde des entreprises publiques. Les données dont nous disposons montrent que l’économie mixte est plus efficace et plus innovatrice que l’économie d’État. Comme elle est ouverte à la participation des travailleurs, elle permet d’unir les intérêts du personnel et des propriétaires ; elle suscite davantage d’enthousiasme de la part des uns et des autres ; elle accroît la vitalité et la compétitivité de l’entreprise. Récemment, plusieurs sociétés d’État se sont ouvertes au capital privé : c’est le cas notamment de Sinopec, qui a décidé de refondre son service de vente de produits pétroliers, en y faisant entrer des capitaux collectifs et privés à hauteur de 30 %[1]. La China Power Investment Corporation introduira dès cette année la propriété mixte, en ouvrant à hauteur d’un tiers une partie de ses filiales et de ses projets de développement au capital collectif[2]. Dans une entreprise mixte, l’actionnaire majoritaire peut être soit l’État, soit un acteur non étatique. À l’heure actuelle, il est essentiel à la fois d’éviter que l’État ne reste l’actionnaire principal, au détriment des autres acteurs, et que les avoirs publics ne se perdent dans la nature. Selon les experts, l’économie mixte pèse aujourd’hui un tiers de l’économie chinoise, proportion qui devrait passer à 50 % d’ici 2020 compte tenu des tendances actuelles. Il n’est pas besoin d’être grand clerc pour prévoir qu’à la suite de l’approfondissement des réformes et de la poursuite de la croissance économique, l’économie mixte, forte de ses avantages indéniables au plan de la diversité du capital, de l’autonomie de direction et de l’efficacité organisationnelle, deviendra tout simplement le principal acteur micro-économique au sein de l’économie de marché socialiste chinoise. C’est pourquoi il importe d’étudier davantage l’économie mixte et les questions qu’elle soulève sur le plan du droit, sur le plan des politiques et sur le plan du gouvernement de l’entreprise, de manière à ce qu’au sein de cette entité unique qu’est l’entreprise mixte les intérêts et les droits de chaque propriétaire soient respectés, qu’il s’agisse de la participation aux bénéfices ou de l’utilisation des facteurs de production. Ce n’est qu’à cette condition que l’économie mixte pourra se développer sainement.

  4. La reconversion des organismes de contrôle des entreprises publiques

  La Décision stipule qu’il faut « améliorer le système de gestion des avoirs d’État en renforçant surtout les contrôles sur le capital, en modifiant le système de licence d’exploitation des capitaux d’État, en mettant sur pied un certain nombre de sociétés de gestion de capital d’État et en autorisant plusieurs sociétés publiques réunissant les conditions nécessaires à se restructurer en sociétés de placement à capital d’État ».  Cette déclaration implique un changement important pour les entreprises publiques et leur système de gestion. La commission nationale des avoirs d’État s’occupe prioritairement des capitaux et sa mission s’apparente à celle de promouvoir le développement de l’économie mixte dans la mesure où elle cherche à optimiser la répartition des avoirs d’État, ce qui oblige à développer les entreprises mixtes. Manifestement, il faudra à l’avenir délimiter soigneusement les fonctions des capitaux d’État. Ceux-ci se répartissent en deux catégories : ceux qui ont une fin commerciale et ceux qui visent à l’intérêt général. Ces derniers sont surtout présents dans les services publics et les systèmes de protection sociale, ainsi que dans les infrastructures et les services aux secteurs de base. Quant aux autres capitaux, on les trouve dans les secteurs de concurrence et d’innovation, y compris dans les entreprises qui par leur compétitivité et leur capacité d’innovation sont capables de se hisser parmi les 500 plus grandes entreprises mondiales. Conformément aux  fonctions du capital mentionnées plus haut, il convient de mettre sur pied un certain nombre de sociétés de gestion et d’investissement de capital d’État et d’établir des règles spécifiques pour chacune concernant leur mode d’investissement, leur évaluation et leurs objectifs. En ce qui concerne les sociétés d’intérêt général, il est évident qu’il ne saurait être question de les évaluer d’après l’augmentation de la valeur de leurs capitaux. En revanche, on examinera de près leur maîtrise des coûts, de même que la qualité de leurs services. Tout cela doit être élaboré et perfectionné en faisant continuellement le bilan de l’expérience accumulée. En même temps, il importe de se référer à l’expérience et aux méthodes de ce genre de sociétés tant en Chine qu’à l’étranger, comme la société malaisienne Temasek ou la société chinoise Huijin, afin de trouver la meilleure manière de procéder en ne perdant jamais de vue la réalité. La Décision exige en outre que, d’ici 2020, la part des bénéfices réalisés par les capitaux publics à reverser au budget central soit portée à 30 %, ce qui est un objectif très ambitieux. Cette réforme a déjà commencé puisque selon un communiqué du ministère des Finances datant du 25 mars 2014 le ratio de prélèvement sur les profits réalisés par les entreprises centrales dans le budget d’exploitation des capitaux publics a été relevé de cinq points de pourcentage sur la base actuelle[3]. Autrefois, afin de gonfler artificiellement leurs profits, certains organismes d’État manipulaient leur comptabilité en inscrivant dans la colonne des recettes les allocations versées aux travailleurs licenciés, ainsi que les diverses primes du personnel de leurs services collectifs. À l’avenir, il faudra améliorer l’objectivité et l’exactitude des bilans. Comment y parvenir dans le cas des états financiers des entreprises est une question qui mérite d’être étudiée sérieusement.

  5. La dynamisation du secteur non public de l’économie

  La Décision a indiqué, ce qui est une première, que le secteur public et son homologue non public sont des composantes à part entière de l’économie de marché socialiste, que ces deux secteurs sont la base même du développement socio-économique de la Chine, et que les droits de propriété de l’un comme de l’autre devaient être rigoureusement respectés. Depuis le lancement de la politique de réforme, et particulièrement depuis 1992, l’économie privée a connu un essor spectaculaire. En 2012, le nombre d’entrepreneurs individuels était passé de 150 000 en 1978 à 40, 590 millions. Ils employaient 80 millions de personnes, et leur capital enregistré était de près de deux trillions de yuan. L’économie privée est passée quant à elle de 40 000 entités en 1988 à 10, 86 millions. Elle employait 120 millions de personnes et possédait un capital enregistré de 31 trillions de yuan. La part de l’économie non publique dans le PNB dépasse aujourd’hui 60 %, sa contribution au revenu national 70 %, sa contribution à l’emploi 80 %, sa part dans l’investissement 60 %. Il n’est pas exagéré de dire que l’économie non publique joue désormais un rôle irremplaçable dans la croissance, la création d’emplois, le dynamisme général de l’économie et la satisfaction des besoins de la population. À l’avenir, il faudra adhérer strictement au principe des droits égaux, de l’accès égal et de la réglementation égale, supprimer les règles discriminatoires, éliminer les barrières invisibles et faciliter l’accès des entreprises privées aux secteurs en franchise. Il faudra aussi encourager les entreprises non publiques à participer à la réforme des entreprises publiques et favoriser le développement d’entreprises mixtes à capital majoritairement privé. On facilitera enfin l’inscription au registre des sociétés, on simplifiera les conditions à remplir pour pouvoir démarrer, on délivrera la licence d’activité avant les permis d’exploitation (plutôt que l’inverse) et on autorisera l’enregistrement du capital social sur la base d’une simple déclaration. Tout cela devrait donner un coup de fouet au marché et à l’économie non publique. En 2013, le nombre d’entreprises nouvellement inscrites au registre des sociétés a augmenté de 27.6 %, dont 30 % d’entreprises privées, le taux le plus élevé depuis plus d’une décennie.

  6. La mise en place d’un marché unique et ouvert, où règne une concurrence ordonnée

  La Décision indique que le marché ne pourra jouer un rôle déterminant dans l’allocation des ressources qu’à condition de devenir un espace unique et ouvert, où règne une concurrence ordonnée. Établir un système de marché moderne est la condition préalable à une allocation des ressources efficace et profitable fonctionnant sur la base des prix, des règles et des pratiques concurrentielles du marché. C’est pourquoi il est nécessaire d’édicter des règles qui favorisent l’équité, la transparence et l’ouverture des marchés et de procéder à une réforme des prix de l’eau, du pétrole, de l’électricité, du gaz, des transports et des communications, de manière à ce que ceux-ci soient déterminés avant tout par les mécanismes du marché. Pour l’instant, le taux d’inflation en Chine est plutôt bas : il était de 2,6 % en 2013 et ne devrait pas dépasser 3 % cette année. Les circonstances sont donc favorables à une réforme des prix, surtout pour les produits à base de ressources naturelles. Sur ce chapitre, nous attendons avec impatience des progrès importants cette année. La Décision préconise aussi la mise en place d’un système de contrôle unique des marchés, la suppression de toutes les politiques et réglementations qui empêchent l’unification des marchés et le déroulement d’une concurrence loyale, la répression sévère de toutes les pratiques de favoritisme illégales, la lutte contre le protectionnisme local, les monopoles et la concurrence déloyale et l’établissement d’un fichier national sur la solvabilité des individus et des personnes morales. Il est à noter que, dans la Décision, est préconisée pour la première fois l’introduction du système de la liste négative. La liste négative est une réforme importante qui concerne à la fois l’accès aux marchés et leur surveillance. En vertu de ce système, les différents acteurs économiques peuvent accéder sur un pied d’égalité aux secteurs qui ne figurent pas sur cette « liste noire ». Autrement dit, « tout ce qui n’est pas interdit est permis ». Cela signifie qu’à un système à l’accès difficile, mais aux contrôles plutôt lâches, va se substituer un système à l’accès facile, mais aux contrôles sévères. Les contrôles, au lieu d’avoir lieu avant, auront lieu pendant et après. C’est là un progrès fondamental dans l’établissement d’un système de marché en Chine. La liste négative est en fait tout à fait courante dans les pays acquis à l’économie de marché. Elle permet d’augmenter la transparence et la légalité de la surveillance des marchés et de réduire les pratiques discriminatoires à l’égard de l’économie non publique. À ce titre, elle contribue au déroulement d’une concurrence loyale sur les marchés. La première liste négative de Chine a vu le jour le 29 septembre 2013 lorsque a été créée la zone expérimentale de libre-échange de Shanghai. Ce jour-là a été rendue publique une liste négative comprenant 190 articles. Pour l’instant, les autorités travaillent fiévreusement à une mise à jour pour 2014. D’après certaines sources, la nouvelle liste devrait être réduite de 40 % et libéraliser un grand nombre de services[4].  Il est à vrai dire tout à fait normal qu’une liste négative commence par être plutôt longue, beaucoup de pays ont d’ailleurs des listes négatives impressionnantes qui comprennent plus de 200 interdictions. Les questions qu’il convient ici d’étudier sont celles de savoir comment dresser des listes négatives qui correspondent aux besoins de la Chine et s’ajustent aux progrès des réformes et au développement de l’économie chinoise, comment acclimater les pratiques et les expériences réussies de l’étranger, etc.

  7. L’amélioration de la fiscalité locale

  Les taxes locales sont peu nombreuses et les rentrées insuffisantes, si bien que dans certains endroits, plus de 80 % des revenus locaux proviennent des transferts de paiements du pouvoir central. Pour améliorer l’ordinaire, certaines localités jouent la carte des industries polluantes et surcapacitaires en leur offrant, au mépris de la législation, l’électricité et le terrain à des prix dérisoires. Tout cela entraîne une concurrence déloyale, des surcapacités de production, un gaspillage des ressources et une détérioration du milieu vital. Réformer la fiscalité locale et le système des transferts de paiement est devenu une nécessité pour mener à bien le changement du mode de croissance et la restructuration économique. Dans les pays développés, les taxes et impôts locaux se répartissent en deux sortes : les taxes sur le foncier et les taxes sur la consommation. La Chine devrait peut-être s’inspirer de ce système. La Décision indique qu’il faut accélérer l’élaboration d’une législation sur les impôts fonciers et élargir la sphère des taxes sur la consommation, de manière à frapper les produits de luxe et les articles dont la production entraîne un coût environnemental inacceptable. L’introduction d’impôts sur le foncier est une réforme très importante. Il convient d’étudier soigneusement les modalités de leur perception, d’élaborer une législation ad hoc et d’établir un calendrier convenable pour leur introduction. Une fois mis en place, il faudra améliorer petit à petit le système, de manière à faire des taxes foncières un pilier de la fiscalité locale. Il faut aussi bien étudier la question des taxes hors prix à la consommation et la question de savoir comment les étendre à l’ensemble des produits de consommation, de manière à en faire une source de rentrées importante pour les entités locales. Simultanément, il faudra penser à réduire de deux à trois points de pourcentage le taux de la TVA de manière à faciliter la perception des taxes hors prix et de ne pas grever le portefeuille des consommateurs. Il s’agit là d’une question très compliquée qu’il faut étudier sous tous ses aspects et pour laquelle une réponse unique ne saurait suffire.

  8. La création de petites et moyennes banques privées

  La Décision a proposé d’autoriser les capitaux privés à fonder des établissements financiers de petite et moyenne taille sous une surveillance adéquate. Bien que ces capitaux fussent déjà présents dans des proportions appréciables dans des banques à actions, dans certaines banques commerciales en milieu urbain et dans certains établissements financiers ruraux de petite et moyenne taille, il n’était cependant pas permis à des particuliers de fonder une banque, ce qui était une cause de mécontentement pour certains entrepreneurs. Une fois levée l’interdiction, la réaction des autorités a été extrêmement rapide : dès le mois de mars, cinq autorisations ont été délivrées à titre d’essai par l’autorité de surveillance bancaire. Actuellement, il faut deux personnes au moins pour créer une banque petite ou moyenne à capitaux privés. Les banques privées qui ont été autorisées sont : le groupe Alibaba-Wanxiang de Hangzhou ; les groupes Zhengtai et Huafeng de Wenzhou ; la SARL Tencent-Baiyeyuan de Shenzhen ;  le groupe Junyao-Foxing de Shanghai ;  le groupe Shanghui-Huabei de Tianjin[5]. On peut légitimement espérer que ces nouveaux établissements étrangers enrichiront l’offre de services aux PME et qu’ils contribueront à l’approfondissement de la réforme financière en favorisant l’apparition de taux d’intérêt dictés par le marché , ainsi qu’à la création d’un système de garantie des dépôts bancaires.

  9. L’élargissement des droits de propriété des paysans

  La Décision propose de garantir les droits des paysans en tant que membres d’organisations économiques collectives, de développer activement la coopération par actions et d’octroyer aux paysans le droit de possession, de participation aux dividendes, de retrait compensable, de mise en gage, de cautionnement et d’héritage des actions d’avoirs collectifs. Elle préconise de garantir le droit d’usufruit des familles paysannes sur leurs terrains bâtissables, d’améliorer les dispositions concernant les terrains bâtissables et de mettre à l’essai prudemment dans quelques localités la mise en gage, le cautionnement et le transfert du droit de propriété immobilière des paysans et de créer de nouveaux canaux pour augmenter les revenus dérivés de la propriété des paysans. Il s’agit là d’une réforme très importante. Il est un fait que parmi la population paysanne les revenus dérivés de capitaux mobiliers et fonciers sont dérisoires, entre deux et trois pour cent de l’ensemble. La raison principale en est que le principal droit de propriété des paysans – celui sur la terre – est continuellement violé et dépourvu de protection légale. Par conséquent, si l’on veut accorder de plus larges droits de propriété aux paysans, il faut commencer par leur donner le droit de propriété foncière et réduire la dépendance des finances locales vis-à-vis des revenus fonciers. Cette mesure devrait contribuer à diminuer petit à petit le fossé entre les revenus des citadins et des habitants des campagnes.

  10. La mise en place d’un système d’investissement transparent pour la construction urbaine

  Il est désormais permis aux administrations locales de financer leurs travaux d’urbanisme par divers moyens, dont l’émission d’obligations, et aux investisseurs privés de se lancer dans la construction et la gestion d’équipements urbains, notamment par le système des franchises. On étudie la possibilité de fonder des « banques politiques » destinées à financer la construction de logements et d’infrastructures urbaines. Tout cela revêt une grande importance pour la mise en place d’un système d’investissement transparent pour la construction urbaine. L’émission d’obligations par les administrations locales a pris une ampleur démesurée. Selon les résultats d’une étude menée par la Commission des comptes, leur volume est passé de 10,7 trillions à 17,9 trillions de yuan de 2011 à 2013, soit 33 pour cent du PNB chinois. Cette explosion de dettes comporte des risques élevés, et il y a urgence à mettre en place des restrictions. Les mesures proposées par la Décision vont dans ce sens et devraient permettre aux villes chinoises de se développer de manière plus saine, notamment en ce qui concerne la construction d’équipements urbains.

  

  [1] Sinopec introduit le système de propriété mixte : le service de vente de produits pétroliers s’ouvre au capital privé [EB / OL]. Xinhua, 2014-02-20. http: / / news. xinhua-net. com / energy / 2014-02 / 20 / c_126162388. htm.

  [2] CPI Power Engineering introduit le régime mixte [N]. Economic Information Daily, 13-03-2014.

  [3] L’Etat va augmenter de 5 points de pourcentage ses prélèvements sur les bénéfices des entreprises d’Etat [N]. Economic Information Daily, -26-03-2014

  [4] La zone de libre-échange de Shanghai va faire sa première évaluation [N]. Economic Information Daily, 2014-03-26.

  [5] Expérience pilote : les nouvelles banques privées prennent en charge tous les risques [N]. People's Daily, 11--03-2014.