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L’approfondissement de la réforme fiscale : vers un système de finances moderne en Chine

Publié le:2014-12-01 | Augmenter la taille du texte | Réduire la taille du texte

Par:Lou Jiwei | Source:Qiushi numéro 20

Récemment, le bureau politique du PCC a adopté un projet de réforme du système fiscal (ci-après dénommé « le projet »). Ce document important issu du troisième plénum du XVIIIe comité central définit les principes qui doivent guider la réforme de la fiscalité, ses tâches et son calendrier. Ce projet, qui montre l’intérêt que nous portons à la fiscalité et les grands espoirs que nous plaçons en elle, est appelé à servir pendant longtemps de phare à toute entreprise de réforme de la fiscalité chinoise. Il importe donc de l’étudier consciencieusement, d’en maîtriser les idées et d’appliquer diligemment ses mesures, de manière à pouvoir poser de solides bases pour ce grand chantier, qui s’annonce aussi ardu qu’une bataille.

1. La réforme de la fiscalité comme contribution importante au renouveau de la façon de gouverner

L’établissement et la gestion du budget font partie des prérogatives régaliennes. Or la fiscalité est la garantie et la base du budget et revêt à ce titre une importance capitale pour la prospérité et la stabilité de la nation. Su Che, homme politique et lettré de la dynastie des Song du Nord, écrivait déjà à son époque que la grandeur et la décadence d’un État dépendaient entièrement du talent des hommes chargés de ses finances. Le système financier d’un État reflète les rapports de son gouvernement avec le marché, avec la société et avec les pouvoirs locaux. Il a une influence décisive sur l’économie, la politique, la culture, la société, le milieu vital, la défense nationale. L’histoire de l’humanité montre que toutes les révolutions sont peu ou prou liées à une crise financière profonde. Toutes les grandes réformes qui ont marqué l’histoire chinoise, que ce soit sous les Tang, les Ming ou les Qing, comportaient un volet financier important ; la Révolution glorieuse en Grande-Bretagne au XVIIe siècle, en donnant au parlement le droit de légiférer en matière fiscale, favorisa l’avènement de la révolution industrielle ; vers la fin du XIXe siècle et au début du XXe, la réforme du système budgétaire aux États-Unis ouvrit l’« ère du progrès » et permit à ce pays de devenir une superpuissance.

Comme la réforme de la fiscalité et des finances a toujours occupé une place éminente dans les préoccupations du Comité central et du Conseil des affaires d'État, plusieurs essais ont été menés depuis la fondation de la Chine nouvelle afin d'établir des institutions financières adaptées aux conditions d’un État socialiste en voie de développement. Depuis l’introduction de la politique de réforme et d'ouverture, la réforme de la fiscalité a été le fer de lance et l’avant-garde de la réforme des finances de l’État. Celle-ci est passée par trois grandes phases : celle de la centralisation (tongshoutongzhi), celle du système de responsabilité (baoganzhi) et celle du partage (fenshuizhi). Les réformes fiscales adoptées en 1994, qui ont vu l’introduction du système de partage, constituent un jalon du point de vue historique, car elles ont fourni une base solide pour la construction d’un système financier moderne en Chine. En même temps, elles ont facilité l’essor d’une économie de marché socialiste, stimulé le développement économique et social, et favorisé l’élargissement de l’ouverture et l’élévation du niveau de vie, ainsi que la stabilité et l’harmonie sociales. Elles ont permis de faire jouer l’initiative des pouvoirs locaux et centraux et donné une forte impulsion aux réformes dans la sphère des finances, des entreprises, de l’investissement, des prix et du commerce extérieur. Néanmoins, à la suite des changements survenus tant en Chine que dans le reste du monde, les lacunes de ce système sont devenues chaque jour plus évidentes : le manque de rigueur et de transparence des règles budgétaires fait obstacle au renouveau du mode gouvernement ; le système de perception des impôts présente de nombreuses imperfections qui freinent le changement du mode de développement et portent atteinte à la justice sociale et à la création d’un marché unique ; le manque de clarté et de rationalité dans la définition des responsabilités des uns et des autres en matière de dépenses fait qu’il existe toujours un fossé entre responsabilité et capacité financière. Tout cela n'affecte pas seulement la pérennité et la stabilité des finances de l’État, mais aussi l'efficacité des stratégies de développement national et des politiques de contrôle macroéconomique. Ces lacunes sont, enfin, un obstacle à la réforme et à la modernisation du mode de gouvernement. Une nouvelle réforme fiscale s’impose donc de toute urgence.

Le XVIIIe congrès du PCC a proposé explicitement d'approfondir la réforme du système fiscal et d’établir un système financier moderne. Il s'agit d'une décision très importante qui prend en compte à la fois les besoins de la modernisation nationale et l’expérience historique, aussi bien Chine qu’à l’étranger, des anciens et des modernes et qui témoigne de la maîtrise par le Parti des lois du gouvernement et de l’exercice du pouvoir. Le projet, qui est appelé à encadrer le travail de réforme des finances pour une longue période à venir, est le fruit théorique le plus récent des efforts du PCC pour diriger les finances du pays et mener à bien leur réforme. Si les réformes fiscales entreprises en 1994 visaient à établir un système « compatible avec l’économie de marché socialiste », la nouvelle série de réformes vise, elle, à accompagner l’aggiornamento du mode de gouvernement. Il n’est pas excessif de dire que, sans une révision fondamentale de la fiscalité, il sera matériellement impossible d’établir un nouveau mode de gouvernement en Chine et d’atteindre les « objectifs des deux centenaires ». Il ne s’agit pas cette fois de se livrer à des bricolages ou à des ravalements de façade, mais de procéder à une véritable refonte qui permette une véritable modernisation de la Chine et de son système de gouvernement, accélère le changement du mode de croissance et le passage à un système économique de marché socialiste, facilite la redéfinition des attributions des administrations et contribue à la stabilité, la santé et la prospérité du pays.

2 Réformer dans la continuité

Le projet indique que l’objectif de la réforme fiscale est de mettre sur pied un système cohérent, transparent et efficace dans le cadre de l’approfondissement général des réformes visant à parfaire le socialisme à la chinoise et à renouveler le mode de gouvernement en Chine afin de fournir une base matérielle sûre pour l’atteinte des objectifs des deux centenaires. La réforme de la fiscalité devra se faire à pas assurés et avec un esprit novateur, et faire appel à l’esprit d’initiative du pouvoir central et des pouvoirs locaux. Ses deux points forts seront l’amélioration de la gestion budgétaire et la clarification des droits et responsabilités en matière de dépenses, de manière à parvenir à une meilleure utilisation des moyens, à préserver l’unité du marché, à sauvegarder la justice sociale et la prospérité à long terme du pays. Un système de finances moderne est indispensable pour mener à bien la modernisation du mode de gouvernement. Il y a dans la réforme fiscale qui se prépare à la fois de l’ancien et du nouveau par rapport au système qui l’a précédée. Elle est une réponse à la révision du mode de gouvernement et une refonte des systèmes anciens. Un système de finances modernes doit comprendre des règles budgétaires cohérentes et claires, excluant toute opacité ; une fiscalité uniforme, juste et puissante ; et un système de dépenses qui permette une répartition rationnelle des tâches et des responsabilités entre l’échelon local et l’échelon national. En ce qui concerne les fonctions, il faut que les nouvelles règles permettent de maintenir la primauté des finances publiques et de faire pleinement jouer le rôle de l’État, tout en accordant au marché un rôle déterminant dans l’allocation des ressources. Il faut donner à chacun la part exacte de pouvoir qui lui revient, ni trop ni trop peu : l’État doit continuer à exercer ses missions régaliennes, que ce soit dans la défense nationale ou dans la protection du milieu, à assurer la fourniture de services publics adéquats et à jouer le rôle de régulateur et de stabilisateur de l’activité économique. En ce qui concerne les mécanismes, les nouvelles règles devront s’adapter aux exigences du renouveau du mode de gouvernement. Il faudra de la transparence, de l’équilibre entre les droits et les devoirs, la possibilité de réclamer des comptes aux responsables, et des garanties de stabilité dans le temps. Les priorités seront les suivantes :

Établir des règles budgétaires complètement transparentes et standardisées. Il s’agit là de la base et de la mesure phare du renouveau du mode de gouvernement en Chine. On devra renforcer les contraintes budgétaires, mettre de l’ordre dans l’action des administrations, mettre en oeuvre une surveillance efficace. Il s’agit d’une mesure capitale pour réussir à mettre le pouvoir dans la « cage des institutions ». Le premier point est la transparence : tous les services qui utilisent les deniers publics doivent révéler leurs comptes, sauf en ce qui concerne les affaires confidentielles, en particulier tout ce qui concerne les « trois dépenses publiques » ; il s’agit aussi de révéler les comptes dans plus de détail, d’une manière plus rationnelle et plus large. Le second point est l’amélioration du système du budget gouvernemental. En modifiant les règlements existants et en supprimant les postes de dépenses prioritaires liés à l’augmentation du budget annuel ou du PIB ou en y mettant de l’ordre, on évitera en général la pratique des dépenses liées ; toutes les dépenses et toutes les rentrées du gouvernement devront figurer dans le budget, et les quatre budgets de base feront l’objet de règles précises quant à leur portée et à leurs fonctions, afin de permettre une meilleure coordination et une meilleure planification. Le troisième point concerne la maîtrise des budgets annuels. L’examen des budgets doit passer de l’examen du degré d’équilibre et de l’ampleur des déficits à une évaluation du budget et de la politique des dépenses ; il faudra établir un système d’équilibre des budgets portant sur plusieurs années ; procéder à des ajustements à moyen terme et augmenter la contrainte des budgets en rotation sur trois ans sur les budgets annuels. Le quatrième point concerne l’amélioration du système des transferts de paiements. Il faut mettre au point un système pour garantir l’augmentation stable des transferts généraux et augmenter leur proportion dans l’ensemble. Il faut en même temps procéder à une compression et à une remise en ordre des transferts spéciaux, particulièrement ceux qui concernent des domaines compétitifs et les fonds d’accompagnement locaux. On évitera de faire de nouveaux transferts et on s’efforcera de limiter dans tous les cas leur volume. On mettra en place un système d’évaluation des transferts spéciaux avec la possibilité de les supprimer. Le cinquième point concerne le renforcement de la surveillance de l’exécution du budget. Les limites budgétaires doivent être appliquées avec plus de rigueur, et aucun moyen ne doit être alloué à des postes ne figurant pas dans le budget. Il faut appliquer sur toute la ligne le système de concentration des recettes et des dépenses dans le Trésor, tirer profit de l’expérience internationale et introduire la gestion des liquidités du Trésor. Le sixième point concerne la remise en ordre des dettes des pouvoirs locaux. Il s’agit de mettre au point un système légal d’emprunt fondé sur les obligations d’État. Il faut limiter les dettes des pouvoirs locaux, les inclure par catégories dans le budget de l’État, limiter strictement l’émission d’obligations et l’emploi des fonds ainsi récoltés. Il faut enfin établir un rapport officiel sur l’émission d’obligations, renforcer la responsabilité des pouvoirs locaux et évaluer leur solvabilité. Le septième point consiste à mettre de l’ordre dans les niches fiscales et autres faveurs. En plus de la réglementation fiscale, il faut établir des règles concernant les avantages fiscaux qui se trouvent dans d’autres réglementations, dans les plans de développement et dans les politiques régionales. Aucun avantage fiscal ne peut être accordé à une société sans l’accord du conseil des affaires d’État. Il faut appliquer une discipline budgétaire sans failles, surveiller l’emploi des deniers publics et poursuivre sévèrement les responsables de tout mésusage de ces derniers.

Établir et parfaire un système fiscal qui favorise un développement scientifique, la justice sociale et l’unification des marchés. La nouvelle série de réformes fiscales a pour but d’améliorer la structure du système de taxation, d’élever ses fonctions, de stabiliser la pression fiscale au niveau macroéconomique, de promouvoir une taxation légale, de mettre en valeur tout le potentiel des impôts dans l ‘apport de recettes au budget, l’amélioration de la répartition des enveloppes et l’optimisation de la structure budgétaire. Le premier point est la réforme de la TVA. Il faut étendre le remplacement de la taxe sur le chiffre d’affaires par la TVA et atteindre le remplacement complet pour la fin du douzième plan quinquennal ; optimiser en temps opportun les taux de taxation, achever la transition vers une véritable taxation sur la consommation et l’inscrire dans la législation chinoise. Le deuxième point est l’amélioration des taxes sur la consommation. Il faut ajuster la portée de la perception de ces taxes, optimiser leur structure, réformer les maillons de la perception et les moyens de répartition de leur produit, faire jouer à ces taxes un rôle de guide et de régulateur pour le comportement des consommateurs. Le troisième point concerne l’accélération de la mise en place de taxes sur les ressources. Il faut étendre à l’ensemble du pays la taxation en fonction du prix de vente du charbon, généraliser la taxation en fonction du prix de vente, supprimer ou rectifier les frais imposés par des administrations, ainsi que les fonds gouvernementaux, étendre la taxation à divers écosystèmes tels que les cours d’eau, les forêts, les steppes et prairies et les plages. Le quatrième point est l’édification d’un système de taxation favorable à la protection du milieu. En mettant l’accent sur la régulation, la suppression des droits administratifs et la création de taxes légales, la gradualité, la prise en compte de la capacité de paiement et la facilité de perception, on substituera aux taxes sur les émissions polluantes une taxe pour la protection du milieu et établira de nouveaux objectifs pour la réduction du carbone, de manière à faire jouer à la taxation un rôle important dans la protection du milieu vital. Le cinquième point est la création d’une taxation légale sur l’immobilier et l’introduction de réformes dans ce domaine. L’orientation générale est la suivante : en garantissant les besoins élémentaires en matière de logement, on réfléchira à la possibilité de taxer les habitations des particuliers et les biens immeubles à caractère commercial, et à la mise en place d’une taxation adéquate sur les maillons de la construction, des transactions et de la propriété des sociétés immobilières, de manière à assainir ce secteur et à assurer petit à petit aux pouvoirs locaux des rentrées régulières. La réforme fiscale du secteur immobilier doit faire l’objet de recherches approfondies, on doit légiférer avant d’agir et prendre les mesures qui s’imposent en temps opportun. Le sixième point est la mise en place d’un impôt sur le revenu des personnes physiques à la fois synthétique et par catégories. Les matières imposables fusionnées deviendront un impôt global dont le taux sera calculé de manière convenable ; en temps opportun on créera des matières imposables séparées et des possibilités de déduction ; on généralisera dans les plus brefs délais un système de rapport sur les revenus non liquides des particuliers ainsi que sur les informations fiscales fournies par des tiers. Par ailleurs, il faut modifier rapidement la loi sur la perception des taxes et impôts, de manière à placer cette activité dans la légalité et faciliter la réforme de l’impôt sur le revenu et des taxes immobilières.

Régler les relations financières entre les administrations centrales et locales, établir un système équilibrant pouvoirs et responsabilités en matière de dépenses.

À la condition préalable de pouvoir maintenir à un niveau stable les recettes des échelons central et local, on procédera à une nouvelle répartition rationnelle des responsabilités entre ces deux instances, ainsi qu’au sein des divers organismes gouvernementaux de manière à ce que pouvoir et responsabilité, action et dépense soient accordés, ce qui devrait rendre le gouvernement du pays plus efficace.

Le premier point concerne la répartition des recettes entre l’échelon central et local : à condition de respecter les impératifs de commodité, d’efficacité et d’équité, et en tenant compte de la nature et des fonctions des taxes, on attribuera, intégralement ou dans une proportion plus élevée, à l’échelon central les taxes et impôts dont l’assiette est sujette à de fortes fluctuations, est répartie de manière fort inégale ou fait montre d’une grande mobilité, ou qui ont un rôle de redistribution assez marqué. En revanche, on réservera aux pouvoirs locaux toutes les taxes et impôts dont l’assiette est relativement stable, qui subissent fortement l’influence des ressources locales ou que ces pouvoirs connaissent mieux. Une fois la nouvelle répartition appliquée, l’échelon central se chargera de boucher les trous financiers des instances locales par des restitutions de recettes fiscales. Le deuxième point concerne la redéfinition des pouvoirs et responsabilités entre les divers services et administrations de l’État. On renforcera dans une mesure appropriée les pouvoirs de l’échelon central en matière de dépenses en concentrant à ce niveau tout ce qui concerne la défense nationale, les affaires étrangères, l’unification des normes et la régulation des marchés. On réduira les délégations de pouvoir et élèvera le niveau des services publics et leur efficacité ; on attribuera les services publics à caractère régional aux instances locales ; on précisera les pouvoirs communs aux instances centrales et locales. Sur la base d’une meilleure définition des pouvoirs, on redéfinira avec plus de clarté les responsabilités des uns et des autres en matière de dépenses, et les instances centrales pourront se décharger d’une partie de leurs responsabilités sur les instances locales par le biais des transferts de paiements.

3 La réforme fiscale est une dure bataille affectant l’ensemble du système

Le projet indique que les principales mesures de la réforme fiscale devront être menées à bon terme d’ici la fin de 2016, et que la Chine devra posséder un système de finances modernes d’ici 2020. Cette réforme touche à l’ensemble de la situation socio-économique et s’annonce particulièrement ardue à mettre en oeuvre dans l’espace de temps assez limité qui a été prévu pour elle, dans la mesure où elle entraînera une reconfiguration des intérêts potentiellement riche en conflits. Il faudra donc rassembler toutes les énergies, mobiliser les esprits dans une même direction et procéder avec le plus grand soin, de manière à pouvoir vaincre tous les obstacles qui ne manqueront pas de surgir. Il faut unir l’action et la pensée en vue d’appliquer les décisions du gouvernement central. Il faut bien étudier et diffuser le projet de réforme fiscale, comprendre ses objectifs et son sens et tâcher de mobiliser toute la société en vue de sa mise en oeuvre. Il faut veiller à ce que la réforme se fasse sous le contrôle et la direction du Parti, avec la collaboration de ses organisations à tous les niveaux. On doit créer une communauté de pensée au niveau national, lutter contre les intérêts locaux ou d’administrations jalouses de leurs prérogatives. Mettant de côté tout esprit mesquin, pénétrés de notre sens des responsabilités et de notre mission historique, nous devons mettre en oeuvre les dispositions du gouvernement central, et savoir maîtriser les rapports entre la croissance stable, le réajustement structurel et l’accélération des réformes. Tous les services du fisc, sous le contrôle et la direction des organisations du parti et du gouvernement, doivent s’armer de courage pour affronter les défis qui les attendent et accomplir leur tâche étape par étape, avec une haute conscience professionnelle, sans jamais outrepasser leurs pouvoirs.

Il faut continuer la sensibilisation aux problèmes et bien étudier toutes les questions relatives aux mesures de réforme. Le secrétaire général du Parti Xi Jinping a déclaré : « La réforme doit partir des problèmes concrets afin qu’elle soit plus en adéquation avec la réalité et donc plus efficace, plus à même de résoudre les contradictions saillantes qui entravent notre développement. » Pour approfondir la réforme fiscale, il faut oser regarder les problèmes en face et s’efforcer de les résoudre d’une manière rationnelle. Cela vaut particulièrement pour des questions telles que la transparence des budgets, le nettoyage des fonds de projets spéciaux et la révision des avantages fiscaux. Il faut mettre la praxis et le travail à la base parmi les masses à la première place et rassembler toutes les énergies positives pour atteindre notre but.

Il faut allier la conception au plus haut niveau avec l’attitude consistant à « tâter les pierres du gué en traversant la rivière ». Pour mener à bien la nouvelle réforme fiscale, il est impératif d’allier la conception au plus haut niveau avec l’attitude consistant à « tâter les pierres du gué en traversant la rivière ». Le projet général de réforme relève de la conception au plus haut niveau, mais avoir une idée directrice ne signifie pas pour autant que l’on puisse passer immédiatement à l’action : il faut étudier avec soin chaque mesure, chaque disposition, chaque proposition. Durant la réforme, il faut expérimenter, c’est-à-dire « traverser la rivière en tâtant les pierres du gué ». Cela veut dire que l’on va, en gardant à l’esprit le renouvellement des institutions, et la nécessité de pouvoir généraliser ce que l’on essaie,  d’abord expérimenter à une petite échelle les réformes qui posent des difficultés du fait de leur large portée, de l’effet qu’elles risquent d’avoir sur les intérêts de certains groupes, ou des vues divergentes qu’elles suscitent, de manière à accumuler de l’expérience et à améliorer et affiner les dispositions de la réforme. Ce faisant, on veillera à ne pas créer des « dépressions » vers lesquelles pourraient s’écouler des avantages fiscaux indus, en faveur de certains groupes.

Il faut allier les percées sur des fronts importants avec une progression générale. La réforme fiscale est une entreprise d’une très grande complexité. Durant sa mise en oeuvre, il faudra bien régler la question des rapports entre le marché et l’État, veiller à mobiliser l’esprit d’initiative à la fois du pouvoir central et des échelons locaux, allier l’efficacité et l’équité, et prendre des dispositions pour le présent et pour l’avenir. Il faut bien échelonner les mesures dans un ordre logique, définir une direction d’attaque générale, élaborer des mécanismes adéquats, avancer de nouvelles procédures, renforcer le caractère harmonieux et holiste de la réforme. Quand on se heurtera à des obstacles de taille, il faudra oser s’attaquer de front aux vieux préjugés qui refusent de mourir et réaliser des percées sur des points ou maillons importants en faisant preuve d’une résolution prête à en découdre. En même temps, il faut bien planifier la réforme et établir des ponts entre la réforme fiscale et les autres réformes, de manière à créer une force synergique puissante qui permette d’appliquer les réformes mesure par mesure.

Une fois tous les préparatifs accomplis, il faut se lancer dans la réforme avec enthousiasme. En nous rassemblant autour du comité central et de son secrétaire général Xi Jinping, en portant haut levée la bannière du socialisme à la chinoise, armés de la théorie de Deng Xiaoping, de la pensée des « trois représentations » et du concept du développement scientifique, nous devons nous atteler à la mise en oeuvre des dispositions de la réforme fiscale et à l’érection d’un système de finances moderne en Chine. Nous travaillerons avec une confiance inébranlable et en étant  bien ancrés dans la réalité, de manière à apporter de nouvelles contributions importantes à la création d’une société de moyenne aisance et au grand redressement de la nation chinoise.