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Édifier l’État légal en Chine : histoire d’une stratégie politique

Publié le:2014-12-01 | Augmenter la taille du texte | Réduire la taille du texte

Par:Wang Liming | Source:Qiushi numéro 21/2014

  Le 4e plénum du XVIIIe congrès du PCC s’est attelé à une tâche gigantesque : celle de mettre en place un État légal dans tous les domaines. Ce faisant, il n’a pas manqué de souligner que cette stratégie politique ne pouvait avoir pour force directrice que le PCC, car sans le régime puissant du Parti aucune légalité socialiste digne de ce nom n’est assurée. Il a indiqué que l’instauration d’un gouvernement légalitaire était la stratégie politique fondamentale de l’État gouverné par le peuple sous la direction du PCC qu’est la Chine ; qu’exercer le pouvoir selon les prescriptions de la loi était le modus operandi fondamental du PCC ; et qu’administrer le pays conformément à la loi était le principe de base de l’administration du gouvernement chinois. Le plénum s’est fixé un plan de route très clair pour l’atteinte de ses objectifs et pris avec un esprit systématique toutes les dispositions nécessaires pour arriver à son but, ouvrant ainsi un nouveau chapitre dans l’avènement de la légalité en Chine. La résolution adoptée par le plénum constitue en réalité un approfondissement de l’idée de « gouvernement selon la loi et de construction d’un ordre légal socialiste » contenue dans le rapport du XVe congrès. L’édification d’une légalité socialiste vient donc de franchir une nouvelle étape historique en Chine. Pour comprendre cette stratégie politique, il n’est pas inutile de faire un retour en arrière en considérant le chemin qui a été parcouru dans la construction d’un régime légal en Chine. On peut distinguer trois phases principales :

  Première phase (1978-1997) : la gestation

  Lors de la fondation de la RPC en 1949, le PCC est devenu le parti au pouvoir. Comment gouverner? Quels principes adopter pour diriger le pays? En tentant de répondre à ses questions essentielles, le Parti a parcouru un chemin sinueux et difficultueux. En 1954 fut rédigée la première constitution, qui fut en quelque sorte l’embryon de la législation socialiste. Pendant la grande révolution culturelle, ce fragile édifice fut complètement battu en brèche. Après dix années de troubles, tirant les leçons des errements du passé, le Parti s’est mis en quête d’une nouvelle voie pour gouverner le pays. C’est alors que, durant la réunion de travail précédant le troisième plénum du XIe congrès, Deng Xiaoping a déclaré : « Pour garantir la démocratie populaire, il faut renforcer le droit, institutionnaliser la démocratie, la légaliser, de manière à ce que non seulement on puisse, mais que l’on doive s’appuyer sur le droit. L’exécution de la loi doit être rigoureuse, et ceux qui l’enfreignent doivent être poursuivis. » Ces paroles résument de manière limpide et précise les exigences de la légalité et montrent la conception qu’avait le dirigeant chinois des rapports entre la loi et la démocratie. Sa pensée servira de base théorique à la construction de l’Etat légal en Chine.

  Vient le troisième plénum du XIe congrès. Celui-ci définit la ligne idéologique dite « libérer son esprit, rechercher la vérité dans les faits ». En même temps, il se fixa pour objectif de renforcer la démocratie socialiste et d’édifier une légalité socialiste. On peut lire ce qui suit dans le rapport du plénum : « Pour garantir la démocratie populaire, il faut renforcer la législation socialiste, institutionnaliser la démocratie, la légaliser et veiller à ce que les institutions et la loi aient un caractère stable et cohérent et une légitimité inattaquable. Il faut faire en sorte que l’on puisse et que l’on doive s’appuyer sur le droit, que l’exécution de la loi soit rigoureuse, et que ceux qui l’enfreignent soient poursuivis. » Cette directive dite « en seize caractères » renferme l’essence de la légalité et du gouvernement légalitaire, et peut donc être considérée comme la base ultime du programme d’édification d’un Etat légal en Chine. Deng Xiaoping renchérit de son côté : « Pour mener à bien les quatre modernisations, il faut deux mains, une seule ne suffit pas. Les deux mains dont je parle, ce sont, d’une part, la reconstruction du pays et de l’autre l’édification de la légalité. » La stratégie politique de l’Etat légal est tout entière contenue dans ces paroles.

  Guidé par l’esprit du troisième plénum du XIe congrès, le Parti va abattre une énorme besogne législative. En 1979, la seconde session de la Ve Assemblée populaire nationale (APN) adopta le septième volet de la loi pénale, suivi en 1982, de la proclamation de la Constitution. L’alinéa premier de son article 5 stipule que « l’État respecte la légalité socialiste dans son unité et sa dignité ». Cette phrase est la première pierre constitutionnelle de l’État légal, elle offre la première assise constitutionnelle de la stratégie politique de l’État légal. Pour le gouvernement et l’unité de la nation, la constitution est en quelque sorte la pierre d’angle de tout l’édifice ; pour le peuple, elle est la première déclaration de ses droits fondamentaux ; pour le Parti, elle est la source de toutes les garanties nécessaires à l’exercice de son pouvoir en vue de la bonne marche de l’État. Selon la Constitution et les lois pertinentes, il est prévu qu’un pouvoir judiciaire sera établi en Chine. Après le plénum du XIe congrès, les priorités politiques affichées étant désormais le redressement de l’économie et la construction d’un socialisme aux caractéristiques chinoises,les organes législatifs se mettent au travail, produisant des lois civiles et économiques importantes qui vont donner un socle légal à la modernisation socialiste et à la politique de réforme et d’ouverture.

  L’approfondissement des réformes et l’établissement d’une économie de marché socialiste stimulent l’élaboration d’une législation ad hoc. En 1989, l’adoption d’une loi sur la procédure administrative marque une étape importante dans l’édification de l’Etat légal en Chine. En 1993, le troisième plénum du XIVe congrès adopte une résolution importante, la « résolution du CC du PCC concernant plusieurs questions relatives à l’établissement d’une économie de marché socialiste ». Dans celle-ci, on lit la déclaration suivante : « Les pouvoirs publics à tous les échelons doivent accomplir leur tâche dans le respect de la loi. » C’est la première fois qu’un document officiel du Parti mentionne la nécessité de circonscrire l’exercice du pouvoir dans les limites de la loi et que l’édification d’un État fonctionnant sous le contrôle de la loi devient un point essentiel dans la construction de la légalité en Chine. Le sens de l’État légal s’enrichit de ce fait considérablement. De cette époque datent les lois qui règlent des questions telles que les dédommagements versés par la puissance publique, la possibilité de recours contre des décisions de l’Administration, le statut des fonctionnaires, etc. Ainsi, l’activité de l’appareil d’État se trouve prise de plus en plus dans le carcan des lois. Simultanément, on observe que les tribunaux jouent un rôle de plus en plus important dans la répression de la criminalité et la défense des droits du citoyen. Progressivement, le pouvoir judiciaire s’adapte aux besoins du développement économique et aux exigences d’un nouveau mode de gouvernement.

   Pendant cette période, bien que la stratégie politique de l’Etat légalitaire n’eût pas encore été mise en avant, la directive en seize caractères, la Constitution et une série de lois importantes montrent que l’idée est dans l’air. C’est le début de la légalité socialiste, qui servira de base à tout ce qui va suivre.

  Deuxième phase (1997-2012) : formation et développement

  C’est au XVe congrès que, pour la première fois, la stratégie politique de l’État légal a été avancée officiellement. Le rapport du XVe congrès indique ce qui suit : « Gouverner le pays dans le respect de la loi est la stratégie fondamentale par quoi le peuple gouverne l’État sous la direction du Parti, cette stratégie répond aux besoins objectifs du développement de l’économie de marché socialiste, elle est un signe important du progrès de la civilisation et de la société, et une garantie de paix et de prospérité durables. » Par ce texte, la stratégie politique du gouvernement légalitaire devient la politique officielle de l’État chinois. Elle marque l’aboutissement du procès de maturation de l’expérience du Parti dans le gouvernement de la Chine. C’est un jalon historique qui montre un véritable saut quantitatif dans la pensée du Parti sur la question du gouvernement. Désormais, une orientation claire est donnée pour le gouvernement de l’État et de la société. Entre l’existence d’un gouvernement selon la loi et celle d’un ordre juridique, la différence peut sembler mince. En réalité, la différence est de taille, car dans l’État légalitaire, la loi est bien plus qu’un simple instrument de l’autorité, elle est la base et l’appui de l’État, elle est la stratégie de base du gouvernement et de l’administration. L’ordre juridique ne fait que renvoyer à l’ensemble des règles et des lois de l’État conçues dans leur unité et leur intégrité. Le gouvernement selon la loi ne fait pas que s’opposer à l’arbitraire personnel. Il marque aussi la nécessité d’agir en ayant une base légale, il implique l’égalité devant la loi, la codification des pouvoirs dans le droit, la garantie des droits, l’équité des procédures, et, enfin, le règne de la loi bonne.

  En mars 1999,la deuxième session de la IXe APN modifia la Constitution. Désormais, l’alinéa premier de l’article 5 dit ceci : « La RPC est un État gouverné selon la loi qui bâtit une légalité socialiste. » Ainsi, le gouvernement légal est enchâssé dans le texte constitutionnel. Grâce à cette garantie, cette stratégie politique se voit conférer pérennité et stabilité.

  Sur les bases posées par le XVe congrès,le XVIe congrès ajoute qu’il faut que le Parti exerce le pouvoir dans le respect de la loi, qu’il élève sans cesse sa compréhension du gouvernement, qu’il ne cesse d’améliorer et de réformer sa manière de diriger et d’administrer le pays, et que la démocratie, le gouvernement légal et les droits de l’homme sortent du domaine de la civilisation spirituelle pour entrer dans celui de la « civilisation politique ». Ces nouvelles préconisations vont enrichir et étoffer l’idée du gouvernement légalitaire, en préciser les contours par rapport à d’autres manières de gouverner. Le XVIe congrès a aussi insisté sur la nécessité d’unir de manière organique la direction du Parti, la souveraineté populaire et l’État légalitaire afin d’assurer le bon développement de l’ordre politique socialiste. Cela est devenu le principe fondamental du gouvernement légal socialiste à la chinoise. En 2004, le quatrième plénum du XVIe congrès a avancé l’idée d’un pouvoir exercé « de manière scientifique, démocratique et conforme à la loi » et fait de l’exercice légalitaire du pouvoir un mode fondamental d’action du Parti au sein de l’État. Cela montre que le Parti a reconnu que les temps nouveaux qui sont les nôtres demandent un mode de pouvoir nouveau et que celui-ci ne peut que s’incliner devant la primauté de la loi. Le Parti doit désormais réaliser une nouvelle synthèse entre sa suprématie politique et la primauté de l’ordre juridique : tout en dirigeant le travail du législateur et en veillant à l’exécution des lois, il doit donner lui-même l’exemple d’une scrupuleuse observation des règles qu’il a fait édicter. L’idée que le pouvoir du Parti est désormais assujetti à la loi marque un approfondissement et un développement certains de la pensée du Parti sur la manière de gouverner.

  Guidée par une stratégie sûre et correcte, la législation chinoise a fait d’énormes progrès. Répondant à l’appel du XVe congrès d’établir un ordre juridique socialiste aux caractéristiques chinoises avant 2010, le législateur chinois a mis sur pied un édifice légal comprenant un corpus juridique national, un droit administratif et des règles de droit locales, complété par un droit constitutionnel, un droit civil, un droit commercial, le tout chapeauté par la Constitution. Désormais, le citoyen chinois peut s’appuyer sur le droit dans tous les domaines de sa vie. Cela constitue un jalon important pour la légalité démocratique socialiste en Chine.

  La législation concernant les administrations a également beaucoup progressé. Dans un document sur les principes directeurs relatifs à l’instauration complète d’une administration légale, il est stipulé officiellement qu’ « il faut administrer le pays conformément à la loi et que cet objectif doit être atteint au prix d’efforts inlassables dans un délai d’une quinzaine d’années », et qu’ « il faut mieux surveiller le travail des administrations afin que celui-ci soit davantage conforme aux lois et règlements en vigueur ». À la suite de plusieurs nouveaux règlements concernant, entre autres, les sanctions et les autorisations administratives, sont apparus une série de textes qui ont encadré de manière plus rigoureuse l’action des administrations en prévoyant des auditions publiques, l’obligation de procéder à des annonces et à des vérifications et de divulguer au public toutes les informations nécessaires. Cela a marqué un progrès considérable des administrations dans la voie du droit.

  Toujours dans le sillage de la politique d’édification d’un État légal, la Chine a engagé fermement la refonte de son appareil judiciaire. La Cour populaire suprême a promulgué successivement deux plans de réforme sur cinq ans ; le Parquet populaire suprême a également procédé à des remaniements importants. Ces changements ont permis d’améliorer le traitement des affaires, d’élever à la fois l’équité et l’efficacité et d’augmenter l’autorité et la crédibilité du judiciaire.

  Pendant cette période, la mise au point officielle de la politique d’édification d’un État légal a permis une large diffusion de l’idée du régime de droit, stimulé l’activité législative et favorisé l’érection d’un ordre juridique socialiste à la chinoise, ainsi qu’une profonde réforme du gouvernement, de l’administration et de l’appareil judiciaire.

  Troisième phase (2012-2014) : le parachèvement

  Le XVIIIe congrès a indiqué que le gouvernement légal était la stratégie de base du Parti dans le gouvernement du pays par le peuple sous sa direction et que le respect du droit était la norme de gouvernement pour la Chine. Le XVIIIe congrès a défini les tâches et les objectifs à accomplir pour que, lors de l’avènement de la société de moyenne aisance en 2020, l’État légal soit devenu une réalité dans tous les domaines. Pour cette date, il faut qu’ « un gouvernement légal existe, que le pays possède des organes judiciaires dont la crédibilité augmente continuellement et que les droits de l’homme soient réellement respectés et garantis ». Le fait que la réalisation de l’État légal soit liée à celle de la société de moyenne aisance en 2020 montre l’importance de cette politique. Xi Jinping a d’ailleurs souligné plusieurs fois l’importance de l’édification de l’État légal, lançant la formule selon laquelle il faut « édifier une Chine de droit » et affirmant que l’État légal fait partie intégrante de son « rêve chinois ». Cela montre que l’édification de l’État légal est une garantie importante du projet grandiose de redressement de la nation chinoise et d’édification d’une société de moyenne aisance.

  Depuis le XVIIIe congrès, l’édification de l’État légal a avancé dans le cadre de l’approfondissement des réformes dans tous les domaines. Le troisième plénum du XVIIIe congrès a souligné la nécessité de faire jouer au marché un rôle déterminant dans l’allocation des ressources, de redéfinir les fonctions étatiques, ainsi que de simplifier l’appareil d’État et d’opérer des transferts de compétences. Il a préconisé une réduction du pouvoir d’autorisation des organismes d’État et appelé à une redéfinition des relations entre l’État, le marché et la société ; entre l’État et les entreprises ; et, enfin, entre l’État et les organismes d’utilité publique. Il a demandé que soient réécrits et ré-encadrés les pouvoirs des administrations, que soit largement pratiquée la publicité du fonctionnement et des décisions des administrations et que soit mis en place un système qui permette de poursuivre et de sanctionner sévèrement les fonctionnaires prévaricateurs et corrompus, de manière à jeter les bases d’une administration intègre et efficace qui soit vraiment au service du peuple. En même temps, conformément à l’esprit du XVIIIe congrès, et pour construire un véritable ordre légal en Chine, on doit continuer à la réforme de l’appareil judiciaire, de manière à en faire un organe efficace, respecté et juste au service de la légalité socialiste.

  La réforme étant entrée dans sa « zone d’eaux profondes » et sa « phase d’assaut des fortifications », Xi Jinping a déclaré plusieurs fois que toute grande réforme devait posséder un fondement légal et qu’il fallait constamment tirer parti du rôle pionnier du législateur durant le processus de la réforme. Le troisième plénum du XVIIIe congrès a indiqué qu’il fallait établir un nouveau mode de gouvernement en Chine et entamer la modernisation de la capacité de gouvernement. Il a affirmé que, si l’existence d’un ordre légal est l’une des caractéristiques marquantes de tout Etat moderne, la capacité de mettre en oeuvre cette légalité constitue une manifestation importante de la puissance étatique et qu’il faut voir dans l’adoption d’un régime légal non seulement un signe important du renouveau du mode de gouvernement mais aussi l’un de ses aspects les plus fondamentaux. Il a enfin déclaré que, dans le renouvellement du mode de gouvernement en Chine et de la modernisation des capacités régaliennes, l’un des volets les plus importants du programme d’approfondissement général des réformes était précisément l’édification d’un État légal. C’est dans la mouvance de ces préconisations que l’État légal est devenu le principal sujet de discussion du quatrième plénum du XVIIIe congrès. On peut dire que les résolutions adoptées par les deux plénums sont dans une relation de soeur aînée à soeur cadette.

  Ayant fait l’éloge des contributions brillantes du troisième plénum du XIe congrès à la mise en place d’une légalité socialiste en Chine, le quatrième plénum a fait le bilan de l’expérience accumulée dans ce domaine et étudié plusieurs grandes questions liées à l’édification d’un État légal. Cela fait, il a établi un plan général pour l’instauration de celui-ci. Tout cela constitue une première dans l’histoire du Parti. Le plénum a affiné la stratégie politique d’édification d’un État légal et fixé les objectifs à atteindre pour ériger un ordre légal socialiste et un gouvernement légal socialiste. Par rapport aux préconisations du XVe congrès en 1997, on notera qu’il existe une différence considérable, dans l’esprit et dans la substance, entre la formule du XVe congrès qui parlait de mettre sur pied un « ordre juridique » et l’État légal dont il est question aujourd’hui. Vouloir établir un ordre juridique signifiait simplement la volonté de disposer d’un appareil de lois auxquelles on peut se référer, tandis que l’existence d’un État légalitaire implique que les lois sont faites de manière scientifique et appliquées avec rigueur, que les tribunaux émettent des jugements équitables et que tous les citoyens respectent la loi. Dans un État légalitaire, le gouvernement et les administrations agissent conformément à la loi, parce que la puissance publique, le Parti, les autorités à tous les niveaux et la société dans son ensemble sont régis par le droit. Afin d’atteindre cet objectif, le plénum a préconisé l’édification de « cinq grands systèmes », à savoir un système de règles de droit complet, un système d’exécution des lois efficace, un système de surveillance serrée de l’application de la loi, un système puissant de garanties légales et un système réglementaire complet au sein du Parti. Le plénum a insisté en outre sur la nécessité de faire avancer simultanément l’État légal sur tous les fronts, gouvernement, Parti, administrations et société ; de légiférer scientifiquement ; de faire appliquer la loi avec sévérité ; de juger avec équité ; et d’encourager tous les citoyens à respecter la loi ; et ce, afin de réaliser le renouveau du mode et de la capacité de gouvernement. Désormais, il existe une feuille de route précise pour la réalisation de la légalité et de l’État légal socialistes en Chine. En même temps, le plénum a rappelé que pour gouverner et administrer légalement le pays il fallait d’abord impérativement respecter la Constitution. Alors que l’idée du droit s’enracine de plus en plus dans les mentalités en Chine, le plénum a établi un plan concret et donné des garanties institutionnelles pour la réalisation d’un gouvernement légalitaire en Chine. Cela montre que le Parti a approfondi sa compréhension de l’exercice du pouvoir, qu’il l’appréhende désormais d’une manière plus scientifique. Cela montre aussi que toute la société et l’économie chinoises ont évolué. La réalisation des objectifs des deux centenaires et du grand rêve du redressement national possèdent donc une garantie juridique solide.

  L’histoire de la stratégie politique de légalisation de l’État démontre que le socialisme chinois a pour caractéristique centrale la direction puissante exercée par le PCC et que celle-ci est le plus sûr garant du maintien et du progrès de la Chine sur la voie de la légalité socialiste. Faire en sorte que le PCC exerce sa direction sur tout le processus et sur tous les aspects de l’édification d’un État légal en Chine est une clé de la politique chinoise. Un proverbe dit : « Le monde est grand, mais le coeur d’un homme aspire à revenir sans cesse à son foyer. » Construire un pays riche, puissant, civilisé, démocratique et harmonieux est le rêve que n’ont cessé de caresser les Chinois depuis l’aube de l ‘époque moderne. Or l’État légal socialiste est une garantie importante de la réalisation de ce rêve. Il ne fait aucun doute qu’ en établissant un plan précis pour la mise en place d’un État légal en Chine, le quatrième plénum du XVIIIe congrès a apporté une grande contribution à l’aggiornamento tant attendu du mode de gouvernement en Chine et à l’avènement d’une Chine prospère et forte, une Chine dont la société fonctionne et se développe dans l’harmonie et dont le peuple coule des jours paisibles et heureux.

   (l’auteur est vice-président permanent de l’université du Peuple à Beijing et vice-président de l’Association des légistes de Chine)

  NdT : Il est impératif d’éviter l’expression d’ « État de droit » en décrivant le régime chinois actuel vu que celui-ci ne connaît pas de conseil d’État ou de Cour suprême indépendants chargé de vérifier la conformité des actes du gouvernement ou du Parti avec les lois et la Constitution. C’est donc bien d’ « État légal », et non d’ « État de droit », notion typiquement anglo-saxonne, qu’il faut parler s’agissant du gouvernement de la Chine.