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Réforme sociale et société légale

Publié le:2015-01-22 | Augmenter la taille du texte | Réduire la taille du texte

Par:Ding Yuanzhu | Source:numéro 5/2014 de Recherche sur le socialisme chinois

Résumé :Pour mener à bien la refondation légale chinoise, il est impératif de refonder sur la loi l’ensemble de la vie sociale. Cette refondation légale de la société ne saurait être conçue hors du règne de la justice distributive, d’où part et vers laquelle tend la politique actuelle de parachèvement général des réformes. Au nom de l’équité qui doit caractériser la société de légalité chinoise, il est impératif d’accélérer la refonte des établissements à vocation publique (EVP) et de leur structure de direction. Les EVP ont en effet une influence considérable sur le fonctionnement et la cohésion de la société chinoise ; quant à l’esprit dans lequel sont conduits ces organismes, il influence directement la manière dont sont conçus et évalués les principes idéaux auxquels adhèrent les citoyens. Si la reconstruction du lien social à partir de la réforme des EVP peut être comparée à l’ossature de la société légalitaire, la reconstruction du système hiérarchique des EVP peut être comparée à son âme. C’est dire si ces deux entreprises doivent aller de pair.

Mots-clefs :société légale ; justice distributive ; réforme des EVP ; statut des fonctionnaires

  introduction

  Pour mener à bon terme la refondation légale chinoise, il faut établir une société fondée sur la loi, la « société légale ». Nous savons d’ores et déjà que la quatrième session plénière du XVIIIe Congrès du PCC va faire de la refondation légale le sujet principal de ses travaux et placer la Légalité au coeur de sa stratégie de modernisation de l’État et de ses capacités de gouvernement. Ainsi va s’ouvrir un nouveau chapitre dans la politique chinoise qui ne manquera pas d’avoir une profonde influence sur l’approfondissement général des réformes décrété par le XVIII Congrès. Lors de sa réunion du 29 juillet 2014, le Bureau politique a insisté sur la nécessité de bien maîtriser la situation intérieure et extérieure au regard de la nouvelle conjoncture et de profiter de toutes les occasions de développement dont elle est riche. Concernant la société civile, il a demandé de rassembler les forces, d’arbitrer les intérêts, d’ajuster les relations et d’ordonner les comportements, de manière à faire de la société chinoise une communauté à la fois dynamique et ordonnée. Il s’agit, pour développer l’économie et la culture, pour assainir le milieu vital, pour élever le niveau de la politique, pour assurer la justice distributive, pour réaliser le développement pacifique de la Chine, de tirer parti de toutes les potentialités de la Légalité en tant que guide et régulateur social.

  La société légale doit être une société où règne la justice distributive. La résolution du Comité central du PCC sur les principales questions relatives à l’approfondissement général des réformes a considéré la réalisation de la justice sociale sous trois angles. Elle a demandé, primo, que la promotion simultanée de la prospérité et de la justice sociale soit considérée comme le « but premier et ultime » de l’approfondissement général des réformes ; secundo, que la réforme des institutions sociales ait pour but « de garantir, voire d’élever le bien-être du Peuple tout en favorisant la justice distributive » ; et tertio, que, dans la réforme des prétoires, « chaque affaire permette aux masses populaires d’éprouver la qualité de la justice ».

  Soutenir qu’il faille faire de la justice distributive « le but premier et ultime » de l’approfondissement général des réformes, qu’il importe de placer cette justice distributive au coeur de la réforme des institutions sociales et du fonctionnement de l’appareil judiciaire revient à définir les liens qui existent entre la réforme et la justice sociale, tout en exprimant une tendance qui s’inscrit dans la logique même de l’Histoire. Comme l’écrit très justement le prix Nobel indien Amartya Sen dans L’Idée de justice, aucune théorie sur la justice ne peut aujourd’hui faire l’économie d’un plaidoyer pour l’égalité, qu’il s’agisse de l’égalité dans la jouissance des libertés, dans la redistribution des revenus ou dans la sauvegarde des droits. La justice distributive est devenue un sujet d’une telle importance dans notre histoire présente qu’aucun réformisme, aucune politique de développement digne de ce nom ne peut désormais l’éluder. Cette justice qui aspire à une répartition équitable des richesses matérielles et à une vie sociale placée sous le signe de l’équité, demande à être traitée avec le plus grand soin et la plus grande prudence, car on sait que « les inégalités et les révoltes sociales sont étroitement liées et qu’il existe entre elles une corrélation très forte ».

  I Le sens de la justice distributive

  (1) la justice distributive et l’approfondissement général des réformes

  L’un des objectifs déclarés de l’approfondissement général des réformes est de parachever le régime socialiste à visage chinois. Pour ce faire, il importe de maintenir l’économie publique tout en menant à bien cette grande réforme qui consiste à établir une économie de marché en Chine, de manière à aboutir à un régime économique mixte. Pour poursuivre en profondeur les réformes, il faut réduire les différences de revenu et veiller à une meilleure redistribution des richesses. Afin d’y parvenir, il convient à la fois de tenir compte des intérêts établis et de les dépasser, de tenir compte de la réalité chinoise et de l’évolution de l’humanité au cours des deux siècles écoulés. C’est dire s’il faudra de la sagesse pour relever ce défi ! La phase actuelle des réformes exigera aussi de l’audace dans l’expérimentation. La justice distributive implique généralement une appréciation au sujet de l’évolution sociale, un jugement sur l’histoire de la pensée. C’est pourquoi il nous faut aujourd’hui travailler dans ce sens et nous armer d’une ouverture d’esprit et d’un esprit de recherche historique à la mesure des enjeux. Troisièmement, il s’agit d’étudier en profondeur la question du fossé entre les riches et les pauvres et de la répartition optimale des richesses. Nous ne manquerons pas, ce faisant, d’être confrontés à des questions connexes comme le système de propriété, le fonctionnement du marché, les assurances sociales, les fonctions régaliennes ou la participation des citoyens au gouvernement, et d’être confrontés, par le fait même, à la nécessité de renouveler nos outils d’analyse.

  (2) La justice distributive et le bonheur des gens

  Concilier le rôle déterminant du marché dans l’allocation des ressources avec les exigences de la justice distributive est le défi principal auquel est confrontée la politique de réforme dans sa phase actuelle. C’est pourquoi il faut faire en sorte que les politiques sociales soient le plus justes possible et que l’action perturbatrice des groupes de pression soit neutralisée. La recherche scientifique et la mise au point de techniques sont des activités qui sortent du champ éthique et ceux qui s’y livrent peuvent le faire sans prendre parti sur les questions de morale. Quant au marché, il n’adopte que les techniques qui offrent un bon rapport. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles l’humanité a connu des progrès matériels sans précédent au cours des derniers siècles. Or ce qui est vrai de la sphère du marché et de la technique ne l’est nullement de la société et de la politique sociale, car toute politique sociale renferme nécessairement les intérêts de ceux qui la mettent en oeuvre, soit qu’ils en tirent profit, soit qu’ils en pâtissent. Les décideurs sociaux, lorsqu’ils agissent en tant que politiques, ne peuvent faire preuve d’une neutralité morale absolue. D’où les inégalités qui caractérisent l’évolution sociale, au point que les avancées du progrès technique s’accompagnent souvent d’une aggravation des inégalités sociales. « La manipulation du marché par les ploutocrates ou par certains acteurs du marché engendre des inégalités nuisibles à l’utilité du marché qui donnent en fin de compte des encouragements à s’enrichir divers aux intérêts divers. » Face au risque de dérèglement des politiques sociales, la réponse pourrait être de créer des organismes sans but étroitement lucratif qui prendraient spontanément part à la mise en oeuvre de la protection sociale, mais cette intervention ne résout pas la question de savoir comment garantir la justice de la politique sociale et son ancrage dans le bien commun.

  (3) La justice distributive et la réforme des institutions sociales

  La justice distributive affecte la vie sociale et le bien commun. C’est pourquoi une régie des biens sociaux s’avère nécessaire au plus haut niveau. Quand nous parlons de « biens sociaux », nous n’entendons pas ceux-ci dans un sens étroitement matériel (les revenus et la richesse), mais dans un sens très large qui inclut les droits et les devoirs, les droits et les chances, la fonction publique et les honneurs. Dans une société juste, il importe à la fois de donner à chacun, d’une manière convenable, la part qui lui revient de ces biens ; et de veiller à ce que ceux-ci ne soient pas détournés par une oligarchie ou par des groupements d’intérêts. Prenons l’exemple de la fonction publique et du prestige qui y est attaché : dans une société juste, les serviteurs de l’État ne doivent être récompensés, matériellement et socialement, pendant l’exercice de leurs fonctions et à l’heure de la retraite, que pour les services rendus à la collectivité, et non pour d’éventuelles activités extraprofessionnelles dans l’entreprise, l’enseignement ou la recherche. La justice distributive exige de la réforme des institutions sociales que celle-ci infuse dans le corps social des notions sur le Vrai, le Bien et le Beau qui la vivifient en réglant comme il faut les grandes questions telles que les rapports entre la justice et les droits individuels, le devoir et le consentement, la vertu et les honneurs, la moralité et la légalité. La justice distributive exige de la société qu’elle soit fondée sur la vie bonne et ait pour principe final ce bien suprême qu’est le bien commun.

  La justice distributive concerne la réforme du marché. C’est pourquoi il importe d’harmoniser au plus haut niveau l’économie publique avec l’économie de marché. En 2006, Warren Buffet a déclaré lors d’une cérémonie de donation à la fondation Bill Gates : « Il ne faut pas demander au marché de résoudre le problème du fossé entre les riches et les pauvres ». L’ économiste américain Kermit Gordon a déclaré, de son côté, à propos du gros problème du fossé entre les riches et les pauvres qui se creuse chaque jour davantage dans son pays : « La société américaine actuelle est dans certaine mesure une société à deux vitesses. Le système social et politique distribue largement le pouvoir et clame haut et fort le principe de l’égalité des citoyens. Mais comme le système économique est fondé sur le marché et que c’est celui-ci qui détermine les revenus, il en résulte de criantes inégalités dans les conditions d’existence et les avantages matériels. » Ces paroles doivent nous inciter à prévoir des mesures pour tenir compte de l’intérêt collectif à l’heure d’accorder au marché un rôle déterminant dans l’allocation des ressources.

  La justice distributive implique l’extension maximale des avantages sociaux. Il convient pour cela de renforcer la protection et la prévoyance sociales. Primo, il faut s’attaquer à la réforme des retraites de la fonction publique et en particulier des EVP, afin d’éliminer les disparités injustes. Supprimer les disparités dans les systèmes de retraite revient à toucher aux intérêts retranchés, à « tailler dans ses propres chairs », pour employer l’expression du premier ministre Li Keqiang. Secundo, il faut uniformiser la protection sociale de base. Le but de cette réforme doit être de permettre à toutes les couches de la population, y compris les plus pauvres, de pouvoir cotiser aux assurances sociales, de manière à garantir à tous le minimum vital. En ce qui concerne la protection sociale de prévoyance, c’est-à-dire celle qui permet de faire face à la retraite, à l’hospitalisation, à la perte de l’emploi, aux accidents du travail, à la maternité, il est du devoir de l’État, des employeurs et des particuliers de faire en sorte que chaque membre de la société qui en est capable possède un compte de prévoyance sociale. Tertio, il faut accorder à la question des disparités dans la protection sociale l’importance qu’elle mérite, de manière à réduire les inégalités entre la ville et les campagnes, entre les régions, entre les secteurs, et même entre les individus. Quarto, il faut préserver le rôle d’assistance des politiques sociales, c’est-à-dire améliorer les conditions de vie de la population tout en renforçant la protection sociale. Le filet de protection sociale doit être consolidé. Pour cela, il faut améliorer la planification budgétaire. Sur la base du principe de subsidiarité, l’État et les provinces doivent travailler main dans la main pour améliorer le système des aides sociales en privilégiant les régions du Centre et de l’Ouest, les anciennes zones révolutionnaires et les régions où sont concentrées des ethnies non han. Il faut accélérer la réforme du système des transferts de paiement en vue d’établir un système de transfert dit « factoriel », c’est-à-dire fondé sur des normes qui tiennent compte de facteurs spécifiques tels que la pression démographique, la situation économique, l’état des finances, etc. Il s’agit d’évaluer de manière scientifique les besoins en matière d’assistance, de connaître précisément les ressources des finances locales, de manière à pouvoir moduler en fonction de données solides les montants, les modalités et les objectifs de l’aide sociale.

  En Chine, l’établissement d’une société légale fondée sur le principe de la justice distributive passe par la réforme des EVP et de leur structure de direction. En effet, la situation des EVP affecte directement la formation des autres organisations sociales et la croissance des communautés sociales. Quant au système de direction des EVP, il affecte la manière dont sont perçus et évalués les principes idéaux de la société. Si la reconstruction du lien social à partir de la réforme des EVP peut être comparée à l’ossature de la société légalitaire, la reconstruction du système hiérarchique des EVP peut être comparée à son âme. C’est dire si ces deux entreprises doivent aller de pair.

  II Les EVP et les établissements publics

  (1) Le malentendu sur la réforme de l’assurance sociale du personnel des EVP

  Le règlement du premier juillet 2014 concernant les affaires du personnel des établissements à vocation publique a donné lieu à moult commentaires dans les moyens de communication de masse et dans l’opinion publique ; il a aussi donné lieu à beaucoup de malentendus. Une lecture attentive révèle qu’il ne s’agit, ni plus ni moins, que d’une ordonnance des avantages sociaux et des assurances sociales du personnel des EVP. On y lit notamment ceci : « Le personnel des EVP souscrira aux assurances sociales par les voies prévues par la loi, de manière à jouir de tous les avantages qui y sont liés.[...] Les employés qui remplissent les conditions réglementaires pour prendre leur retraite devront la prendre. [...] Le personnel des EVP jouit de tous les avantages prévus par la loi. » Seule la première phrase, celle qui stipule l’assurance sociale du personnel des EVP, vaut la peine d’être examinée. En effet, rien n’est dit sur le calendrier ; pas un mot non plus sur la manière de l’appliquer. Il paraît donc bien téméraire d’en déduire qu’à partir du premier juillet 2014 tous les employés des EVP ont commencé à cotiser à l’assurance vieillesse. Le règlement de juillet 2014 donne certes une inflexion à la réforme de l’assurance sociale dans les EVP qui devrait la rapprocher progressivement du régime en vigueur dans les entreprises et dans la société. Le règlement de juillet 2014 complète et précise la loi d’octobre 2010 sur la protection sociale. On y trouve des phrases comme « le régime de la retraite des fonctionnaires et assimilés est réglé par une décision du Conseil des affaires d’État » ou « les montants annuels dus au titre de l’assurance vieillesse par les employés des EVP et le personnel des entreprises publiques avant leur cotisation effective à l ‘assurance vieillesse seront couverts par l’État ». Cependant, les difficultés n’ont pas été levées pour autant, car les dispositions prévues n’ont pas été appliquées totalement : on s’est contenté de faire des essais ici et là. C’est pourquoi prétendre que le régime de l’assurance des EVP aurait changé le premier juillet 2014 relève de l’illusion.

  La 3e session plénière du CC du PCC a déclaré qu’il fallait « promouvoir la réforme du régime de la retraite dans les organismes d’État et les établissements à vocation publique » ; le rapport d’activité du gouvernement de l’année 2014, tout en indiquant que la réforme des gouvernements à tous les niveaux doit inclure celle des EVP, demande que soit mis en place un système de retraite unique pour les citadins et les habitants des campagnes, que soient prévues des passerelles pour les retraites des travailleurs, que soit réformé le régime des retraites des EVP et que soit encouragée la création de systèmes d’épargne-retraite indépendants pour le personnel des entreprises et les membres de certaines professions, et que soient améliorées l’assurance chômage et l’assurance contre les accidents du travail. On remarquera que la résolution du 3e plénum met dans le même sac, en quelque sorte, la réforme à réaliser dans les organismes d’État et celle à réaliser dans les établissements à vocation publique alors que la loi sur la sécurité sociale distinguait ces deux réformes. Cela signifie à notre avis que la réforme des retraites de la fonction publique ne doit pas être menée indépendamment des autres. Quant aux directives qui figurent dans le rapport du gouvernement, elles mettent en relief la ferme volonté des autorités de parvenir à un système unique en matière de retraites.

  (2) Réexaminer la nature et les caractéristiques des EVP

  Les EVP s’acquittent de missions publiques, elles sont le défenseur de l’intérêt général. C’est là un point qui ne soulève aucune contestation. La plupart des États du monde possèdent des établissements publics. Les dénominations sont diverses, mais ce que toutes ces institutions ont en commun, c’est le souci de préserver l’intérêt général. L’intérêt général est chose compliquée, et c’est sans doute la raison pour laquelle ces établissements publics présentent des formes et des organisations assez variées. Les entreprises qui se vouent à un service public ne sont pas rares. Aux États-Unis et à Hong Kong, les transports, l’électricité, la voirie, la poste sont des services qui sont assurés par des entreprises organisées comme de simples compagnies commerciales, mais elles ne sont pas entièrement soumises à la dure loi de la concurrence, car elles bénéficient d’un régime de franchise. Quand la loi sur la protection sociale met dans le même sac les EVP et les entreprises publiques, c’est parce qu’elles assument des missions publiques et défendent l’intérêt général. Si l’on prend du recul par rapport aux EVP et que l’on étudie la question de la réforme du système des services publics sous l’angle de la grande cause des services publics, en vue par exemple de déterminer l’organisation et le fonctionnement des établissements publics à partir de la nature du service public à donner, plutôt que de se cantonner à une discussion sur la distinction entre la sphère du public et du non-public , l’affaire devient sans doute plus claire. L’essentiel est d’avoir l’audace d’abandonner ses oeillères idéologiques.

  L’exemple des États et des régions développés montre que c’est sur la base de la nature du service public que sont déterminées la nature et les caractéristiques des établissements publics de ces pays, qui sont donc des entreprises sans but lucratif, non soumises à la concurrence. Les établissements publics sont le résultat de la révolution industrielle et de la mutation des fonctions régaliennes. Au début du XVIe siècle, le gouvernement britannique avait légiféré pour créer ce type d’organisation, appelé « statutory body » ; au début du XXe siècle, ce même gouvernement confia un grand nombre de services publics à des organismes indépendants. À partir de là, les établissements publics se sont répandus progressivement dans le monde entier.

  Pour poursuivre la réforme des EVP, il faut se poser la question de la réforme des services publics. Cela amènera à traiter de la même façon les EVP, en particulier celles qui fournissent des services d’intérêt public, et les entreprises publiques concurrentielles. En effet, il existe de profondes similarités entre ces deux entités : ce sont, pour user de la terminologie internationale, des organismes d’intérêt public. Les unes comme les autres travaillent pour l’intérêt commun, les unes comme les autres ont des objectifs d’utilité publique, les unes comme les autres remplacent les pouvoirs publics dans la fourniture de services publics. La seule différence se situe dans leur mode de fonctionnement et dans leur façon d’être gérées. Dès lors, on ne voit pas pourquoi les entreprises publiques et les EVP n’auraient pas le même système d’assurance sociale. Le seul point à discuter est notre compréhension du service public et la manière dont il faut l’assurer. Il convient aussi de se libérer des chaînes de la logique planificatrice.

  (3) Éviter d’enfermer les EVP et les autres établissements publics dans une définition trop étroite

  En prenant au sérieux l’intérêt général et ses classifications, nous pouvons dire qu’il convient de mener de la même manière la réforme des EVP et celle des entreprises publiques. Cette proposition est parfaitement réaliste. La résolution du 3e plénum, de même que le rapport d’activité du gouvernement publié en 2014, insiste d’ailleurs pour que soit menée de front la réforme de l’assurance sociale dans les EVP et les organismes publics.

  Sur le plan international, on constate que les établissements publics ou « statutory bodies » assument des missions d’intérêt public au même titre que l’État. Cependant, ils ne fonctionnent pas de la même manière. À l’instar de la puissance publique, les établissements publics ont des missions publiques et fournissent des services d’utilité publique. La différence est que les établissements publics jouissent d’une plus grande liberté dans l’usage de leurs ressources, dans l’embauche de personnel compétent, dans la manière de se gérer et de collecter des fonds, ce qui leur permet en fin de compte de fournir de meilleurs services. Autre point important : les établissements publics ne sont pas soumis comme le gouvernement à des contraintes politiques dans l’exercice de leurs fonctions. Ils bénéficient d’une large autonomie dans leurs affaires courantes. Par ailleurs, étant comptables de leurs actes devant le public, ils fonctionnent dans une grande transparence et publicité.

  C’est précisément pour disposer d’instruments souples que les États modernes se sont dotés d’établissements publics. Pour mieux faire jouer son rôle à l’État, il s’agit de faire en sorte que celui-ci puisse promouvoir la justice sociale et réaliser l’intérêt général dans les conditions mouvantes du marché. Pour réaliser l’intérêt général, l’État ne doit pas agir seul : il doit, au contraire, par des dispositions institutionnelles, chercher à susciter l’initiative et la créativité du plus grand nombre d’acteurs. À l’heure où nous écrivons, les autorités de tout le pays sont en train d’appliquer les instructions du Conseil des affaires d’État sur les marchés publics. L’État peut acheter des services fournis par des associations ou des entreprises ; il peut aussi acheter des services publics fournis par des organismes tels que les EVP. Il faut accélérer la réforme des EVP et, en même temps, créer de nouvelles entités. De cette manière, il sera possible de mieux répondre aux besoins du moment, de sauvegarder l’intérêt supérieur de la collectivité, de résoudre les grosses contradictions et de promouvoir le développement à long terme de la société.

  Le fait que le gouvernement se dessaisisse d’une partie de ses missions par un acte législatif qui fonde un établissement public indique que celui-ci n’est plus rameur, mais capitaine du navire. Désormais, il ne fait plus que donner le cap. Quant à l’établissement public, il obéit et applique ses directives sur le terrain. Suivant sa vocation, l’établissement public s’efforce de se professionnaliser, de se spécialiser davantage, de réformer sa direction afin d’offrir de meilleurs services et de résoudre les problèmes et contradictions éventuels. La raison pour laquelle l’opinion est si sensible à la question de l’assurance sociale du personnel des EVP tient au fait que l’assurance sociale en Chine souffre de disparités accusées selon que l’on vit ou travaille à la campagne ou en ville. En outre, chaque système d’assurance est lui-même traversé de disparités : à côté des systèmes par capitalisation pure, il existe des systèmes hybrides, voire des systèmes complètement différents. Comme chacun le sait, les systèmes de capitalisation sont tous liés au revenu des assurés. Or, les revenus différant d’une personne à l’autre, il en résulte des disparités dans le montant des cotisations, et donc dans le montant des retraites versées. Alors que la réforme du système de l’assurance vieillesse bat son plein depuis des années parmi les travailleurs et employés des villes, la même réforme piétine obstinément dans les EVP. D’où certaine suspicion dans l’opinion publique : les EVP jouiraient-ils d’un traitement de faveur ? Certains fonctionnaires se serviraient-ils de leurs prérogatives pour retarder le changement ? Y aurait-il un côté intéressé dans tout cela ? Ajoutons la grande stabilité du traitement et des avantages sociaux du personnel des EVP, ce qui attire à eux de nombreux diplômés de nos universités, qui se bousculent aux portillons, et nous comprendrons aisément que les médias ont fait leurs choux gras de ce sujet.

  Accélérer la réforme de l’assurance sociale des EVP revient à régler la question de l’assurance vieillesse des organismes publics, question qui remonte à l’ère du Plan. De ce point de vue, l’idée maîtresse qui doit guider la refonte de l’assurance vieillesse consistera, d’une part, à achever la réforme de la retraite complémentaire et, d’autre part, à approfondir la réforme de la retraite de base, de manière à arriver à un système unique. Évidemment, en menant à bien ces réformes, il faut tenir compte de la complexité que présente la question de l’assurance vieillesse dans le domaine qui nous intéresse. À propos des fonctionnaires, le président russe Poutine a dit un jour : « Si quelqu’un choisit la carrière de fonctionnaire, c’est qu’il accepte les contraintes qui y sont attachées, qu’il accepte la surveillance de la population, qu’il consent à être soumis à des exigences particulières. C’est la même chose dans le monde entier. » En même temps, « il faut mettre en place un système d’incitations salariales et de récompenses morales, professionnelles et matérielles pour encourager les agents de la fonction publique à mieux remplir leur mission. » Pour continuer la réforme du système de retraite des EVP et de la fonction publique, en finir avec le système à deux vitesses et surtout avec le système de prépondérance de l’État, il faut que le personnel des EVP et des services étatiques mette enfin la main à la poche et cotise pour sa pension. Le mot d’ordre doit être « de l’ancien pour les anciens, du nouveau pour les jeunes ». Pour que la réforme du régime des retraites cesse d’être une utopie, les expériences pilotes concernant l’embauche de nouveaux fonctionnaires menées ici et là pourraient constituer un début prometteur. Il faut que les employés des entreprises, les habitants des campagnes et des villes, les fonctionnaires et assimilés soient incorporés graduellement dans le système de l’assurance sociale et, sur la base d’un système de sécurité sociale élémentaire et unique, résoudre au plus vite la question des retraites complémentaires des fonctionnaires afin d’arriver à un système de sécurité sociale de base uniforme assorti de systèmes complémentaires divers.

  III La pierre de touche du gouvernement légalitaire : le retour de la fonction publique à sa fonction première

  Pour comprendre tant les rapports entre l’État et le marché que ceux entre l’État et la société, il faut partir d’un système donné. À l’heure actuelle, la fonction publique est la cible de tous les commentaires : le traitement dont bénéficient les fonctionnaires, leurs avantages sociaux, leurs salaires sont examinés à la loupe. Tout, apparemment, est devenu matière à polémique. Quelle est en fin de compte la vraie mission d’un fonctionnaire ? De quoi doit-il s’occuper et de quoi doit-il s’abstenir de s’occuper ? De la réponse à ces questions dépendra la manière dont on envisage le traitement à réserver à la fonction publique.

  (1) la fonction publique en tant que mécanisme de travail

  Dans l’Antiquité, les citoyens d’Athènes se réunissaient sur l’agora pour régler les affaires publiques. Les autorités d’alors ne constituaient qu’un rouage dans la machine à régler les problèmes. Leur fonction n’était pas d’une nature entièrement différente de celle des Athéniens ordinaires. Aujourd’hui, rares sont ceux qui conviendraient que l’État n’est qu’un simple rouage. En fait, l’État en tant que structure est devenu un protagoniste à part entière parmi les acteurs sociaux. Si l’État apparaît généralement comme une réalité indépendante, ce n’est pas seulement parce qu’il est une structure, mais aussi parce qu’il possède un caractère représentatif. Pour bien comprendre la nature du gouvernement, il importe de comprendre que défendre l’intérêt public ne revient pas à limiter les pouvoirs étatiques. L’important est plutôt que l’État partage la sauvegarde de l’intérêt général avec ces autres acteurs sociaux que sont les organisations commerciales, religieuses, militaires, sociales, médiatiques, etc. Parfois, sur de certains problèmes qui intéressent la collectivité, leurs avis peuvent converger.

  Le terme de « fonction publique » renvoie à la fois au pouvoir d’action du gouvernement et à l’organisation formée par les agents étatiques chargés d’accomplir les tâches qui servent la collectivité. Comme la politique, l’histoire et la culture de chaque pays sont différentes, la fonction publique présente partout un visage différent.

  Selon Li Yanru, un universitaire de Taïwan, « le gouvernement reste une entreprise à forte intensité de main-d’oeuvre, et toutes les activités de l’administration dépendent des fonctionnaires ; par conséquent, bien gérer le personnel de l’État ne peut qu’aider le gouvernement à mieux faire son travail. » Voir l’État fonctionnerait comme une entreprise n’est sans doute pas très juste, le concevoir comme un service est probablement plus proche de la vérité. En revanche, nous retiendrons cette idée de la concentration de main-d’oeuvre. Si gouvernement égale service à haute intensité de main-d’oeuvre, nous devons réfléchir à une proposition que nous n’avons cessé de défendre : « petit gouvernement, grande société civile ». Cette idée est-elle fondée sur le marché ou sur l’État Providence ? C’est un point qui mérite réflexion. L’expérience a montré que depuis plus d’un siècle l’État n’a cessé de prendre plus de place, au point de devenir le principal service de la société. Il est nécessaire de reconnaître le rôle joué par la fonction publique, car l’État n’est pas un acteur facultatif dans la société. Il n’est pas non plus une entreprise : l’État et la sphère économique coexistent, mais sont indépendants l’un de l’autre. En réalité, sans l’État, le monde économique ne pourrait fonctionner sainement et durablement. Si l’État n’a cessé de prendre de l’importance, c’est précisément parce que les mécanismes du marché sont sujets à des dérèglements. Le redéploiement des fonctions gouvernementales au niveau local ne peut qu’entraîner une mutation des services publics qui exigera le recrutement de nouveaux fonctionnaires. En particulier dans le secteur des services sociaux, il faut une organisation du travail à forte concentration de main-d’oeuvre.

  La fonction publique telle que nous la connaissons aujourd’hui est une invention anglaise qui remonte au XVIIIe siècle. Pour répondre aux besoins de son empire en pleine expansion, la Couronne britannique créa un ministère du Travail et un ministère de la Marine, où l’on entrait sur recommandation ou en payant finance. Ce n’est qu’en 1829 que la vénalité des offices fut remplacée par des examens d’entrée. En ce qui concerne les États-Unis, il faudra attendre jusqu’en 1871. Les fonctionnaires de l’État fédéral américain travaillent dans l’administration, les organes judiciaires et législatifs, mais les employés des services non officiels ne bénéficient pas du même statut. À l’exception des employés du FBI ou du département d’État, tous les fonctionnaires fédéraux sont sélectionnés selon les règles de la concurrence. Les fonctionnaires des États et des pouvoirs locaux sont eux aussi soumis à ce système. On constate d’ailleurs dans le monde qu’une grande importance est accordée aux conditions de travail des fonctionnaires locaux. Ainsi, l’article cinq du Manifeste de l’autonomie des pouvoirs locaux dans le monde stipule que le mode de recrutement et de formation des fonctionnaires des administrations locales doit être conçu de manière à rendre attirante la carrière de fonctionnaire. Les pouvoirs de tutelle doivent encourager la méritocratie dans les administrations locales. D’après l’article six de la Charte des autonomies locales européennes, « les conditions de recrutement des gouvernements locaux doivent viser à sélectionner des éléments de grande compétence. Pour ce faire, il faut garantir une formation, une rémunération et des perspectives d’avancement attirantes ». Bref, il s’agit d’avoir des fonctionnaires locaux de haut niveau et, pour cela, de penser à la question du salaire, de la formation et des perspectives de carrière, question d’encourager ceux qui sont attirés par le service public à franchir le pas.

  (2) Avoir un regard objectif sur la fonction publique en Chine

  En Chine, l’attrait de la carrière de fonctionnaire tient à la stabilité de l’emploi, aux avantages extrasalariaux et au statut social élevé. En général, les fonctionnaires sont des employés de l’administration payés par l’État. Il existe aussi des parafonctionnaires qui sont soumis aux mêmes règles que celles des administrations : ils travaillent dans des établissements publics qui font de la recherche, de l’instruction, de la santé publique, de la culture, etc. Si les employés du gouvernement proprement dit sont au coeur du système, ceux des EVP représentent un cas intermédiaire. Quant au personnel des entreprises publiques, il évolue à la périphérie du système. Il y a aujourd’hui en Chine environ sept millions d’agents de l’État et assimilés, dont plus de trois millions dans les EVP. En 2014, lors des examens d’entrée dans la fonction publique, 11,19 millions de candidats se présentèrent pour 1,9 million de postes à pourvoir. Pour beaucoup, décrocher une place dans une administration, une EVP ou une entreprise publique revient à « entrer dans le Système ».

  Un peu d’histoire aide à comprendre ce que signifie cette expression populaire d’ « être à l’intérieur (ou à l’extérieur) du Système ». La réforme économique en Chine a commencé à l’extérieur du système, plus précisément dans l’agriculture, où fut introduit le système dit « de responsabilité forfaitaire ». En Chine, la réforme interne a toujours été menée dans le sillage et à l’aide des réformes externes. D’où cette réalité double qui se manifeste non seulement dans l’économie et le marché, mais aussi dans les EVP et les administrations. Il faut toutefois reconnaître que, si la réforme avait été menée autrement et que l’on eût appliqué par exemple la thérapie de choc pratiquée par l’URSS agonisante, la Chine ne serait sans doute plus là pour que nous en parlions tranquillement. Cela ne signifie nullement que l’on doive se résigner à avoir un système à deux vitesses. Au contraire, nous préconisons la poursuite des réformes jusqu’au bout. Mais, pour cela, il faut, comme l’a souligné Xi Jinping, bien comprendre les caractères de complexité, de difficulté, d’interdépendance et de systémicité que présente l’approfondissement des réformes. À ceux qui parlent de privilèges à propos de la situation des personnes à l’intérieur du Système (traitement stable, avantages extrasalariaux multiples, garantie de retraite et d’autres assurances sociales, sinécures, etc.), nous soumettons les trois considérations suivantes : primo, il y a la part de l’inaccompli par quoi subsistent, ici et là, de certains résidus de l’économie planifiée en attente de réforme ; secundo, il y a la part de l’hétérotélie par quoi les autoréformes menées par diverses administrations au cours des trente dernières années ont conduit ces « réformés » à tirer davantage la couverture à soi ; tertio, il y a la part des préjugés, dont le plus typique est sans doute celui qui peint les fonctionnaires en éternels désœuvrés. En réalité, maints services du gouvernement croulent sous la besogne à un point difficile à imaginer pour les non-initiés.

  Il importe d’avoir une vue équilibrée des avantages dont jouissent les fonctionnaires. Concernant le régime général et les régimes spéciaux du personnel des EVP et des administrations de l’État, il est souvent question de deux vitesses. Le système dont bénéficient les agents de l’État et les employés des EVP ferait double emploi avec celui des autres travailleurs. Cette critique, qui s’appuie sur certaine idée d’équité en matière de sécurité sociale,e met le doigt sur ce qui est indéniablement un vice de la fonction publique actuelle dans la Chine actuelle. Sur ce problème, il convient d’abord de faire une distinction entre ce qui relève de la corruption et ce qui relève du fonctionnement normal de tout appareil étatique. Il ne faut pas qu’à cause de quelques brebis galeuses, tout le troupeau soit décrié. Ensuite, il faut bien étudier le statut des agents de l’État et envisager la question des avantages des fonctionnaires et du personnel des EVP de manière globale, en partant des données historiques et des caractéristiques du système de sécurité sociale chinois.

  Il faut avoir une vue historique et objective de la conduite des fonctionnaires. La fonction publique doit peu à peu devenir une profession comme les autres ; les fonctionnaires doivent se montrer exigeants envers eux-mêmes et ne pas s’arroger des privilèges. De son côté, l’opinion publique doit avoir une vue plus juste des serviteurs de l’État, de manière à ce que la société et la fonction publique se voient de manière apaisée et que chacun retrouve sa vocation première.